II SA/Rz 1049/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: AWSA Jolanta Ewa Wojtyna po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2007 roku w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Burmistrza Miasta J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2006r. znak [...] w przedmiocie opinii w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych - postanawia - odrzucić skargę Postanowieniem z dnia [...] maja 2006r. znak: [...] Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w J. negatywnie zaopiniowała lokalizację sklepu spożywczo-przemysłowego "P." położonego przy ul. Ł. K. w J. Po rozpoznaniu zażalenia P. N. na powyższe postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu [...] sierpnia 2006r. postanowienie, znak: [...], w którym uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i pozytywnie zaopiniowało lokalizację przedsięwzięcia polegającego na sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości alkoholu do 4,5 % oraz piwa z przeznaczeniem do spożycia poza miejscem sprzedaży w lokalu handlowym "P." położonym w J. przy ul. Ł. K. W dniu 1 października 2006r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęła skarga na wspomniane wyżej postanowienie tego organu z dnia 2 sierpnia 2006r.Skarga powyższa została podpisana przez Sekretarza Miasta F. G. działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta J. i opatrzona pieczątką Urzędu Miasta J. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie. W uzasadnieniu organ II instancji zarzucił, że skarga została wniesiona przez podmiot nie posiadający do tego "kompetencji prawnych" i powołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto SKO podniosło, iż organ współdziałający - a takim jest w przedmiotowej sprawie Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych - nie prowadzi odrębnej sprawy administracyjnej, lecz zajmuje stanowisko w ramach prowadzonego już postępowania w sprawie głównej i dlatego nie jest uprawniony do wniesienia środka zaskarżenia na rozstrzygnięcie wydane w tym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę zarzucono również, iż sekretarzowi miasta nie można powierzyć kompetencji do reprezentowania jednostki samorządu terytorialnego, a jedynie prowadzenie określonych spraw gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Przedmiotem niniejszej skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczące pozytywnego zaopiniowania lokalizacji przedsięwzięcia polegającego na sprzedaży napojów alkoholowych. Postanowienie to zostało wydane w trybie przepisu art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 ze zm.), zwanego dalej k.p.a. Zgodnie z tym artykułem, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu przez niego stanowiska. Zajęcie stanowiska przybiera formę opinii lub inną określoną przepisami prawa. Obowiązek współdziałania realizuje z urzędu organ powołany do wydania decyzji, zwracając się do organu współdziałającego o zajęcie stanowiska, a następnie powiadamiając o tej czynności strony (§ 1 i 2 cyt. art.). Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, jest obowiązany przedstawić je w terminach określonych w § 3 cyt. art.. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które stronie przysługuje zażalenie (§ 5 cyt. art.). Przed jego wydaniem organ współdziałający może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (§ 4). Kodeks postępowania administracyjnego w art. 106 normuje wyłącznie kwestie proceduralne tego współdziałania, natomiast obowiązek i zakres współdziałania przy wydawaniu decyzji administracyjnej określają konkretne przepisy prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie przepisem prawa materialnego, który przewiduje obowiązek współdziałania przy wydawaniu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) decyzji zezwalającej na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaż jest przepis art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity: Dz. U. 2002 r. Nr 147 poz. 1231). Zgodnie z nim, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje zezwolenie po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy dotyczącymi liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania tychże napojów. Postępowanie w sprawie zajęcia stanowiska jest postępowaniem pomocniczym w stosunku do postępowania głównego, w którym dochodzi do wydania decyzji w sprawie. Organ administracji prowadzący postępowanie główne nie jest stroną postępowania w sprawie zajęcia stanowiska; dlatego też nie przysługują mu w tym ostatnim postępowaniu uprawnienia strony takie jak np. możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w tym postępowaniu. Konsekwencją zaś powyższego jest z kolei brak legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez ten organ. Podobny pogląd wyrażony został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1998r. II SA 1284/98 Lex nr 41376, gdzie Sąd przyjął, że przepis art. 106 k.p.a. zapewnia stosowne gwarancje procesowe tylko stronie postępowania a nie organowi korzystającemu z prawa do współkompetencji. Dlatego też tylko strona ma prawo złożenia zażalenia na to postanowienie, w którym organ zajmuje stanowisko i od którego przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji (§ 5). Takie zaś uprawnienia nie przysługują organowi decyzyjnemu. Organ właściwy do wydania decyzji w tej samej sprawie nie może być bowiem stroną postępowania. Dotyczy to przy tym także "postępowania wpadkowego" przed organem współdziałającym. Organ współdziałający nie prowadzi odrębnej sprawy administracyjnej. Zajęcie przez niego stanowiska następuje w ramach już prowadzonego postępowania w sprawie głównej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma więc jedynie charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Uwzględniając naprowadzone stanowisko, przyjąć należy, iż niniejsza skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna stosownie do przepisu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W wyroku z dnia 8 marca 2005r. (sygn. akt OSK 1229/04, LEX nr 175364) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął bowiem, że niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej będzie miała miejsce zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i przyczyn podmiotowych. Przyczyny przedmiotowe to prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach, które nie są objęte właściwością sądu administracyjnego. Natomiast przyczyny podmiotowe to prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie skargi wniesionej przez podmiot, który nie jest legitymowany do wniesienia danego rodzaju skargi do sądu administracyjnego. Dlatego też Sąd odrzucił skargę Burmistrza Miasta J. na cytowane na wstępie postanowienie, po myśli powołanych przepisów. Skarga ta została podpisana przez Sekretarza Miasta - działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta J. Odnosząc się zatem do kwestii podmiotu uprawnionego do sporządzenia skargi kierowanej do sądu administracyjnego, to w świetle przepisu art. 31 ustawy o samorządzie gminnym wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Natomiast wedle art. 33 pkt 4 tejże ustawy wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Należy podzielić stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę a dotyczące rozdzielenia pojęcia prowadzenia spraw gminy i jej reprezentacji na zewnątrz. Powyższe prowadzi zaś do wniosku, iż prowadzenie poszczególnych spraw gminy wójt może powierzyć tylko swojemu zastępcy lub też sekretarzowi miasta. Natomiast jeśli chodzi o reprezentowanie gminy, to cywilnoprawnym przejawem uprawnienia do reprezentowania jest możliwość składania oświadczeń woli w imieniu gminy jako osoby prawnej, w tym zaś mieści się kompetencja tego organu do ustanawiania pełnomocników gminy. Z przepisu art. 31 cytowanej ustawy nie wynikają zaś jakiekolwiek ograniczenia podmiotowe w odniesieniu do osób, którym wójt może udzielić pełnomocnictwa do składania oświadczeń woli w imieniu gminy (artykuł Gerarda Bieńka, Rejent luty 2003r. nr 2 {142}, str. 33 ). Kwestia reprezentacji gminy dotyczy zarówno jej cywilnoprawnej, jak i publicznoprawnej sfery działania w związku z czym wójt (bądź ustanowiony przez niego pełnomocnik) jest np. zobowiązany do podpisania każdego pisma procesowego gminy w sprawie toczącej się przed sądem administracyjnym. Dlatego też w niniejszej sprawie przyjąć należy, iż Sekretarz Miasta J. byłby uprawniony do sporządzenia przedmiotowej skargi pod warunkiem posiadania stosownego pełnomocnictwa udzielonego mu przez Burmistrza tego Miasta. Sąd z urzędu stwierdza, iż pełnomocnictwo takie nie zalega w aktach sprawy.