II SA/Rz 1049/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A. W. i W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wnioskiem z dnia [..] sierpnia 2007r. wnioskodawcy A.W. i W.W. skierowali do Burmistrza [...] wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany stosunków wodnych na działce ewidencyjnej nr [x] w K.G. należącej do A.Ś. i działce [y]/4 będącej współwłasnością D.G., A.Ś. i A.Ś., a stanowiącej drogę dojazdową - także do działki wnioskodawców o nr [z]. Uzasadnili, że na działkę nr [x] w dniach [..] i [..].08.2007r. nawieziono duże ilości ziemi w celu podniesienia poziomu tej działki, co spowodowało całkowite zablokowanie spływu wód w kierunku rzeki. Dodatkowo 3 lata wcześniej na działce [y]/4 dokonano takich prac, przy czym orzeczeniem sądu zobowiązano D.G. do usunięcia dokonanego podwyższenia drogi, lecz nie usunęła ona całości nawiezionej ziemi pozostawiając wzniesienie przed swoją bramą. Ponadto na skutek innych prac dokonanych przez M.Ś. na części działki wnioskodawców południowo-zachodniej powstała zlewnia, a drzewa owocowe i drewno na opał wygniły. Spływ wody z działki nr [x] do tej pory odbywał się niewielkim rowem usytuowanym wzdłuż działki nr [y]/4 w kierunku drogi nr [q] i rzeki, ale na skutek robót doszło do jego zablokowania. Wnioskodawcy domagali się nakazania przywrócenia poprzednich stosunków wodnych. Po kilkakrotnym uchylaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (dalej także: "SKO") decyzji Burmistrza [...] odmawiających uwzględnienia wniosku o wydanie decyzji w sprawie stosunków wodnych na podstawie art. 29 ustawy - Prawo Wodne w dniu [..] października 2009r. organ ten wydał decyzję znak: RGiGP-[...] odmawiającą wnioskodawcom uwzględnienia złożonego wniosku. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie toczyło się na podstawie art. 29 ustawy Prawo Wodne. Przepis ten wskazuje, że mogą zaistnieć przypadki dopuszczalnego prawem naruszenia istniejących stosunków wodnych, lecz takie naruszenie nie rodzi po stronie poszkodowanego uprawnień przewidzianych w tym przepisie, czyli do żądania wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego stanu lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Właściciel nieruchomościdotkniętej dopuszczalną prawem zmianą stosunków wodnych może dochodzić ochrony w innym trybie, właściwym dla danego przypadku naruszenia (zmiany) stosunków wodnych. W ocenie organu poczynione ustalenia wskazują, że dokonane przez właścicieli sąsiednich działek zmiany stanu wody na gruncie, nie wpłynęły na zmianę kierunku odpływu wód opadowych z ich nieruchomości w ten sposób, by powodowały powstawanie określonych szkód. Organ podał także, że dokonana ocena biegłego podtrzymuje wcześniejsze stanowisko organu o braku przesłanek do uznania, że doszło do naruszenia zmiany stosunków wodnych oddziałujących na działkę nr [z]. Organ zacytował treść wniosków z opinii biegłej. Burmistrz wyjaśnił także, że uwagi wniesione do opinii przez A.W. w dniu [..].09.2009r., po uprzednim zapoznaniu się z materiałem dowodowym w dniu [..].09.2009r. nie mogły zostać uwzględnione, gdyż postępowanie zostało już zakończone, a strony miały możliwość wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych (strona 3). Od decyzji tej, doręczonej wnioskodawcom w dniu [..] października 2009r. - w jednym piśmie - odwołanie złożyli wnioskodawcy, tj. W.W. i A.W., przy czym wnioskodawcy złożyli odwołanie w dniu [..] października 2009r. (k.48 akt administracyjnych), natomiast pismem z dnia [..] października 2009r. (data stempla pocztowego; samo pismo nosi datę [..] października 2009r.) wnieśli uzupełnienie do tego odwołania. Każde ze wskazanych pism, a w szczególności pismo z dnia [..] października 2009r. stanowiące odwołanie, zostały podpisane wyłącznie przez A.W. Decyzją z dnia [..] listopada 2009r. SKO, znak: SKO-.[...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniło, żc wykazanie samych zmian w stanie gruntów nie jest podstawą zastosowania art. 29 Prawa Wodnego, gdyż konieczne jest ustalenie, że przez to doszło do zmiany stanu wody na gruncie. Opinia biegłego wskazuje, że istnieje naturalny spadek terenu, więc i odpływ wody opadowej w kierunku rowu przydrożnego drogi nr [q], a spadek ten zaznacza się już od budynku mieszkalnego wnioskodawców. Podmakanie budynków wnioskodawców jest skutkiem braku rynien na budynku gospodarczym, braku odpływu wód od fundamentów, co powoduje zamakanie ścian i fundamentów. SKO podało, że podwyższenie terenu działki nr [x] nie miało żadnego wpływu na zmianę stanu wody na gruncie wnioskodawców. Nie stwierdzono także na terenie działki nr [w] śladów rowu, który odprowadzałby wody z części południowo-zachodniej działki nr [z], a ukształtowanie działki nie pozwala na wprowadzenie wód do rowu odwadniającego (działka nr [r]). Nie stwierdzono także szkód, które powstałyby z powodu zmiany stanu wody na gruncie w związku z podwyższeniem terenu. SKO uznało, że na skutek działań właścicieli działek sąsiednich nie doszło do naruszenia stanu wód ze szkodą dla gruntów wnioskodawców. Decyzję SKO zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A.W. nie wskazując kierunku jej weryfikacji. Podniósł, że wytyczne zawierane w kolejnych decyzjach SKO nie zostały prawidłowo wykonane przez organ I instancji. Zarzucił nieprawidłowe przeprowadzenie czynności biegłego. Wskazał, że opinia oparta jest na nieaktualnych dokumentach. Podkreślił, że jak wskazywało SKO, kwestię fundamentów, rynien, murów i kanałów reguluje Prawo budowlane, a nie prawo wodne. Skarżący wskazał również, że woda w kierunku drogi nr [q] nie spływa prawidłowo, a droga nr [y]/4 nie może służyć jako rów do spływu wody, jak sugeruje opinia. Zarzucił, że organ I instancji nie rozpatrzył sprawy spływu ścieków i nieczystości do rowu drogi krajowej nr [q]. Wyrokiem z dnia 18 maja 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 161/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.W. na w/w decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie uchylił skarżoną decyzję i orzekł o kosztach postępowania. Przyczyną uchylenia decyzji były braki formalne we wniesionym odwołaniu, przede wszystkim brak podpisu pod odwołaniem W.W., gdyż odwołanie zawierało wyłącznie podpis jej męża A.W. Uchylając decyzję w całości Sąd wskazał, że obowiązkiem organu odwoławczego jest w pierwszej kolejności poddanie odwołania badaniu wstępnemu pod kątem spełniania wymogów formalnych przez wniesione podanie. Jednym z wymogów stawianych pismom procesowym, w tym także odwołaniom, jest podpisanie podania przez wnoszącego, co wynika z art. 63 § 3 k.p.a. Podpis pozwala domniemywać, że żądanie pochodzi od osoby określonej jako wnosząca podanie. Dalej Sąd wskazał, że w odwołaniu od decyzji z dnia [..] października 2009 r. podano w nagłówku, że składającymi je są W.W. i A.W., natomiast odwołanie to podpisane zostało wyłącznie przez A.W., podobnie jak pismo uzupełniające odwołanie z daty [..].10.2009r., nadane w urzędzie pocztowym K. - .[..].10.2009r., które również skierowane zostało przez W.W. i A.W., a podpisane wyłącznie przez A.W. Sąd podkreślił, że brak formalny odwołania w postaci braku podpisu, do czasu jego usunięcia, uniemożliwia jego rozpoznanie, a obowiązkiem organu jest wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Sąd opowiedział się za takim skutkiem prawnym wezwania o uzupełnienie braków odwołania. Wskazał, że dopiero po uzupełnieniu braku w terminie organ rozpatrzy odwołanie obojga odwołujących, a w sytuacji, gdy brak nie zostanie uzupełniony, pozostawi odwołanie W.W. bez rozpoznania i rozpatrzy jedynie odwołanie A.W. Stwierdzając z urzędu wskazane uchybienia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Po doręczeniu SKO odpisu prawomocnego wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności organ ten wezwał W.W. "do uzupełnienia braków formalnych odwołania od decyzji Burmistrza [...] z dnia [..].10.2009r., znak: RGiGP-[...] odmawiającej uwzględnienia żądań dotyczących zakłócenia naturalnego spływu wód - poprzez złożenie podpisu na wniesionym odwołaniu w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego wezwania, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Wezwanie doręczono w dniu [..] września 2010 r. W dniu [..] września 2010r. nadano przesyłka pocztową pismo datowane na dzień [..].10.2009r. zawierające dwie strony wydruku komputerowego podpisane przez W.W. i A.W. Na tej podstawie Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozpoznało, na co wskazuje protokół z posiedzenia niejawnego z dnia [..].09.201 Or. i komparacji decyzji z dnia [..].09.2010r., znak SKO-[...], odwołanie W.W. i A.W. Decyzja ta w całości odpowiada decyzji z dnia [..] listopada 2009r., znak: SKO-[...]. Decyzję tę doręczono wnioskodawcom w dniu [..] września 201 Or. W dniu [..] października 201 Or. (data stempla pocztowego) W.W. i A.W. wnieśli skargę na powyższą decyzję SKO. Skarga została podpisana przez oboje skarżących. Zawiera ona we wstępnej części argumenty tożsame z zawartymi w skardze z dnia [..] stycznia 201 Or. Uzupełniająco dodano, że w 201 Or. wielokrotnie w budynku gospodarczym stała woda. Przywołał także wybrane orzeczenia Sądu Najwyższego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych dlarozważenia instytucji uznania administracyjnego wynikającego z art. 29 Prawa Wodnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło ojej oddalenie, z przyczyn, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Odpowiedź ta jest tożsama z poprzednią do tożsamej decyzji z dnia [..] listopada 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, lecz z przyczyn innych niż zostały w niej wskazane. Na podstawie art.1 §1-§2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Tryb postępowania sądu administracyjnego w tej sferze regulują przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z2002r., nr 153, poz.1270, ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Z mocy art. 3 §1 i art. 134 §1 p.p.s.a. sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie i rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Ocena działalności organów administracji publicznej sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia administracyjnego pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Ocena ta polega na zbadaniu, czy organy administracji publicznej wtoku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa i czy skala ewentualnego naruszenia przepisów postępowania uzasadnia zastosowanie środków z art. 145-149 p.p.s.a. Warunkiem jednak merytorycznej oceny jest formalna prawidłowość wydanej decyzji i poprawność postępowania poprzedzającego jej wydanie. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Mając na względzie powyższe Sąd stwierdza, że skarżona decyzja w dalszym ciągu narusza prawo w zakresie, jaki został wytknięty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 maja 201 Or. We wskazaniach prawnych Sąd polecił uzupełnienie braków formalnych odwołania z dnia [..] października 2009r., które nie nastąpiło. Sąd poczynił w uzasadnieniu rozróżnienie odwołania oraz jego uzupełnienia. Organ wykonując to wskazanie wezwał W. W. do podpisania odwołania, bez wskazywania daty pisma, które miało być podpisane. W odpowiedzi przesłano do Organu w dniu [..] września 201 Or. pismo wraz z oboma wymaganymi podpisami, ale pismo nieodpowiadające treści odwołania z dnia [..] października 2009r., lecz jego uzupełnienia z dnia [..] października 2009r. (data stempla pocztowego) wskazujące nadal, że odwołującymi są oboje z wnioskodawców. W takim stanie faktycznym organ powinien albo uznać, że W.W. nie wykonała obowiązku uzupełnienia braku formalnego odwołania i pozostawić odwołanie bez rozpoznania i rozpoznać odwołanie A.W., albo mając na względzie zasadę lojalności procesowej oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa zawartą wprost w art. 8 k.p.a. stanowiącym, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, wezwać ją ponownie do uzupełnienia tego braku, zaznaczając o jakie pismo procesowe chodzi. Sąd w niniejszej sprawie opowiada się za drugą ze wskazanych możliwości. Przepis ten wymaga, aby w razie wątpliwości sprawę rozstrzygać na korzyść obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny. Tylko takie postępowanie może pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa, a sprzeczne z tą zasadą jest nieuzasadnione zaskakiwanie obywateli danym rozstrzygnięciem. Skoro zatem odwołanie wnioskodawców od decyzji Burmistrza [...] w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania zostało wniesione przez nich w dniu [..] października 2009r. (tutaj zachowano termin dla odwołania wynoszący 14 dni od daty doręczenia decyzji - art. 129 §2 k.p.a.), a pismem z dnia [..] października 2009r. (po upływie w/w terminu dla odwołania) jedynie uzupełnili to odwołanie to Organ nie mógł uznać, że składając pismo z [..] października 2009r. z wymaganymi podpisami skarżący zadośćuczynili wezwaniu, gdyż nie podpisali odwołania, tylko jego uzupełnienie, a co z kolei nie rodzi domniemania złożenia podpisu na innym dokumencie. Odmienne odczytywanie wskazanych okoliczności nie jest dopuszczalne, a w szczególności potraktowanie za odwołanie wyłącznie pisma z dnia [..] października 2009r., gdyż to zostało złożone po terminie, a termin ten zachowano wyłącznie w przypadku pisma z dnia [..] października 2009r. i to wobec niego należało kierować wezwanie do uzupełniania braków formalnych odwołania. To wszystko powoduje, że decyzja wydana w dniu [..] września 2009r. nadal dotknięta jest wadą prawną powodującą konieczność jej uchylenia w całości. Nie ulega wątpliwości, że stwierdzone z urzędu i wskazane uchybienie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec charakteru sprawy, która jest złożona pod względem podmiotowym, ale niepodzielna pod względem przedmiotowym, Sąd nie mógł uchylić skarżonej decyzji wyłącznie w zakresie podmiotowym co do W.W., a rozpoznać co do A.W., lecz niezbędnym było uchylenie tej decyzji w całości. Zastosowanie takiego tylko środka prawnego jest w stanie usunąć stwierdzone naruszenia prawa w stosunku do skarżonej decyzji. Zarazem stwierdzone uchybienie w dalszym ciągu uniemożliwia Sądowi odniesienie się do zarzutów skargi w ich warstwie merytorycznej. W tym stanie rzeczy na podstawie art. art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uchylił skarżoną decyzję w całości. Wskazany przepis stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone uchybienie miało taki wpływ. Na podstawie art. 141 §4 p.p.s.a. Sąd wskazuje, że organ w ponownie prowadzonym postępowaniu wezwie W.W. do uzupełnienia braków formalnych wniesionego odwołania, wskazując dane pozwalające na identyfikację wniesionego odwołania zgodnie z zaprezentowaną powyżej wykładnią dotyczącą art. 8 k.p.a. i jego stosowania przez organy administracji publicznej na etapie postępowania brakowego. Skarżona decyzja nie przyznaje żadnych praw i obowiązków stronom postępowania, zatem Sąd odstąpił od określenia czy i w jakim zakresie decyzja ta nie może być wykonana (art. 152 p.p.s.a.). Skarżący uiścili wpis od skargi w wysokości 300zł. Mając na względzie kierunek rozstrzygnięcia o kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a.