II SA/Rz 1049/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2013 r. sprawy ze skargi E. S. i S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących E. S. i S. D. kwotę po 100 zł /słownie: sto złotych/ na rzecz każdej z nich, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1049/12 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r., nr [...] Prezydent Miasta P., ustalił dla S. D. i E.S. współwłaścicielek po ½ niewydzielonej części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków Miasta P. jako działka nr 172 o pow. 0.2077 ha w obrębie 210 w P., opłatę adiacencką w kwocie 2. 274, 30 zł, którą wskazane wyżej właścicielki zobowiązane zostały uiścić po 1. 137, 15 zł każda w związku ze wzrostem wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej – sieci kanalizacyjnej w ulicach [...] i [...] w P., płatną w kasie lub na konto Urzędu Miasta P., w terminie 14 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. W podstawie prawnej organ powołał art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1, art. 146 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej ustawą oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. i Uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w związku z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. U. Woj. Podkarpackiego z 2012r. poz. 174). Organ w uzasadnieniu ustalił, że w aktach zalega protokół odbioru robót końcowych z dnia 3 sierpnia 2009 r. przez realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "sieć kanalizacji sanitarnej w ulicach [...] i [...] w dzielnicy [...] 8 etap", zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektu budowlanego – sieć kanalizacji sanitarnej, złożone do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. w dniu [...] lutego 2012r., od którego nie został złożony sprzeciw oraz informacja "A" Sp. z o.o. w P. z dnia [...] kwietnia 2012r. Na podstawie wskazanych wyżej dokumentów organ stwierdził, że zostały stworzone warunki podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Rada Miejska w P. w dniu [...] grudnia 2011 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w związku z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z § 3 tej uchwały do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej uchwały stosuje się przepisy uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] czerwca 2000 r., nr [...], w której ustalona została stawka procentowa w wysokości 30 % różnicy między wartością nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego wartości te dla ulicy [...] i [...] wynoszą odpowiednio 94.711,00 zł i 102.292,00 zł Różnica wynosi więc 7. 581, 00 zł, z czego 30% to 2. 274, 30 zł, którą zobowiązane są uiścić współwłaścicielki nieruchomości stosownie do wielkości posiadanych udziałów. Kwotę wzrostu wartości nieruchomości określa operat szacunkowy sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego J.H. w dniu [...] maja 2012r., a następnie poprawionym w dnia [...] czerwca 2012 r., stanowiący podstawę naliczenia opłaty dla właścicieli nieruchomości o nr 172, obr. 210 miasta P.. S.D. złożyła odwołanie od wskazanej wyżej decyzji, nie wskazała kierunku jej weryfikacji. Zarzuciła, że poza nią i właścicielami 2 sąsiednich nieruchomości, pozostali właściciele nieruchomości położonych na osiedlu "[...]", obejmujących ponad 60 numerów nie zostali obciążani opłatą, podczas gdy całe osiedle "[...]" korzysta z wybudowanej kanalizacji. Odwołała się konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne. Podała, że mimo swojego wieku nigdy nie doznała takiej niesprawiedliwości. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO lub Kolegium) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia 31 sierpnia 2012r. W podstawie prawnej organ przywołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1, art. 146 i art. 148 ustawy. Cytując w uzasadnieniu wyżej wymienione przepisy organ wskazał, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Wójt, burmistrz, prezydent miasta może w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Stosownie do treści art. 146 ust. 2 ustawy wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością nieruchomości, jaką miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. SKO dokonało formalnej oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez J.H. pod kątem spełnienia wymogów określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Ocena ta ma charakter formalny, a nie merytoryczny. SKO, jako organ wyższego stopnia w stosunku do Prezydenta Miasta P. ma w tym zakresie ograniczone pole działania. Jeśli strona miała zastrzeżenie do zapisów sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu, to w myśl zapisu art. 157 ust. 1 U.g.n., mogła wystąpić do organizacji zawodowej z wnioskiem o dokonanie jego oceny merytorycznej. Dokonując oceny formalnej organ rozważył następujące okoliczności: uchwałą rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (dowód - zaświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P.) z dnia [...] grudnia 2011r., Nr [...] ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 30 % różnicy wartości nieruchomość sprzed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Obliczenie kwoty opłaty adiacenckiej 2.274,30 zł jest prawidłowe, a w związku z udziałem wskazanych wyżej właścicieli nieruchomości opłata ta obciąża każdego z nich kwotą po 1.137,15 zł. Skargę na wskazaną wyżej decyzję złożyła E.S. i S.D., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, dopuszczenie dowodu z dokumentów powołanych w uzasadnieniu, a w razie konieczności zobowiązanie organu do przedłożenia oryginału uchwały nr [...], wstrzymanie wykonania decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych Zaskarżonej decyzji zarzuciła: naruszenie przepisów prawa materialnego : - art. 143 pkt 1 ustawy przez uchybienie jego treści wobec braku przyjęcia, że nieruchomość stanowi grunty rolne wyłączone w obowiązku zapłaty opłaty adiacenckiej; - art. 146 usatwy przez brak przesłanek jego zastosowanie wobec braku wzrostu wartości nieruchomości, brak uwzględnienia okoliczności obniżających wartość nieruchomości strony. Zarzuciła też naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uchybienie jego treści i art. 8 K.p.a. przez uchybienie jego treści Podniosła, że właściciele nieruchomość sąsiadujących ze sobą dzielnicy "[...]", obejmującej ulice: [...], [...] i [...] i dzielnicy [...] wyrazili zgodę na podjęcie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. w sprawie realizacji budowy w bezpośrednim sąsiedztwie ich posesji składowisk śmieci, w zamian za bezpłatne wybudowanie sieci wodno – kanalizacyjnej, jako rekompensaty za pogorszenia walorów ich nieruchomości. W rezultacie gmina zrezygnowała wobec zdecydowanej większości właścicieli z żądania tej opłaty, a obciążyła nią 3 właścicieli, w tym skarżące, których nieruchomości położone są najbliżej granicy śmietniska. Podniosła także, że opłata adiacencka jest alternatywnym prawem, do uznania gminy należy, więc czy z niego skorzysta czy też nie. Zdaniem skarżących w razie skorzystanie z tego prawa powinna zobowiązać do partycypowania w kosztach inwestycji wszystkich właścicieli nieruchomości, których wartość wzrosła, a nie wybiórczo, gdyż godzi to w zasadę równości obywateli wobec prawa, jak i w zasadę zaufania obywateli do władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej P.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa. Sąd uznaje, że tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli legalności w zakresie wyżej opisanym Sąd doszedł do przekonania, że organy obydwu instancji naruszyły przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to uzasadnia uchylenie decyzji I i II instancji. Decyzje te ustalały opłatę adiacencką w związku ze wzrostem wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej – sieci kanalizacyjnej. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 144 ust. 1 wprowadza zasadę uczestniczenia właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, która realizowana jest przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Opłatę taką, w myśl art. 145 ust. 1 ustawy ustala wójt, burmistrz bądź prezydent miasta w drodze decyzji. Przesłanki jej wydania określa art. 145 ust. 2 ustawy, a to: 1) wybudowanie urządzenia infrastruktury technicznej lub drogi; 2) stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do takiego urządzenia bądź do korzystania z wybudowanej drogi; 3) obowiązywanie w dniu stworzenia warunków uchwały rady gminy ustalającej określoną stawkę procentową. Powołany art. 145 ust. 2 ustawy wprowadził też przesłankę czasową - trzyletni okres dla dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej, liczony od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej bądź do korzystania z wybudowanej drogi. Jest to termin prawa materialnego, którego niedochowanie przez organ uniemożliwia wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Z tego też powodu precyzyjne obliczenie tego terminu ma istotne znaczenie w sprawie. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej". Wskazał jedynie w art. 148b ust. 1 ustawy, że ustalenie, iż warunki takie zostały stworzone następuje na podstawie odrębnych przepisów. Kwestia ta ze względu na indywidualny charakter; wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w każdym konkretnym przypadku. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że chodzi o rzeczywistą oraz o zgodną z prawem (w tym głównie z regulacjami ustawy Prawo budowlane) możliwość przyłączenia nieruchomości do urządzenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 9.12.2010 r. II SA/Op 480/2010, LexPolonica Nr 2479457). Organy rozpoznające niniejszą sprawę, wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nakazującym zebrać materiał dowodowy w sposób wyczerpujący, a następnie na podstawie jego całokształtu dokonanie oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, nie wyjaśniły kiedy w istocie stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości skarżących do sieci kanalizacji, która to data jest początkiem terminu z art. 145 ust. 2 ustawy. Organ I instancji stwierdzając w uzasadnieniu swojej decyzji, że stworzone zostały warunki do podłączenia działki nr 172 w P. do sieci kanalizacyjnej, powołał się na dokumenty w postaci: protokołu końcowego wykonanych robót z dnia 3 sierpnia 2009 r., zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego – sieci kanalizacji sanitarnej złożonego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. w dniu [...] lutego 2012 r. oraz pisma "A" Sp. z o.o. w P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. (znak: [...]) o stworzeniu dla działki nr 175 możliwości do podłączenia się do kanalizacji miejskiej. Organ odwoławczy, w zakresie zachowania trzyletniego terminu z art. 145 ust. 2 ustawy wskazał jedynie na zaświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dnia [...] czerwca 2012 r. (znak: [...]) o braku wniesienia sprzeciwu do zawiadomienia Gminy Miejskiej P. z dnia [...] lutego 2012 r. o zakończeniu budowy sieci kanalizacji sanitarnej. Żaden z organów nie ustalił precyzyjnie, kiedy stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej, czyli nie wykazał spełnienia przesłanek do nałożenia opłaty adiacenckiej. Organy orzekające w sprawie w sposób arbitralny przyjęły, że trzyletni termin z art. 145 ust. 2 ustawy został dotrzymany. Uzasadnienie decyzji poza przywołaniem wyżej wymienionych dokumentów nie wyjaśnia, kiedy powstała możliwość - w sensie nie tylko faktycznym, ale i prawnym - podłączenia nieruchomości do kanalizacji. Ustalenie momentu stworzenia warunków technicznych do podłączenia nieruchomości do danego urządzenia infrastruktury technicznej musi być zindywidualizowane (a zatem odnosić się do realiów konkretnej sprawy). Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2012 r., w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. W ponownym postępowaniu rzeczą organu będzie ustalenie, w jakiej dacie zostały stworzone warunki podłączenia działki nr 172 w Przemyślu do sieci kanalizacyjnej, a następnie przeprowadzenie kontroli, czy nie upłynął trzyletni termin przedawnienia z art. 145 ust. 2 ustawy oraz spełnienia pozostałych przesłanek do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką. W następstwie powyższego organ podejmie stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, należycie uzasadnione - zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na podstawę usunięcia z obrotu prawnego kwestionowanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć (brak należytego wyjaśnienia kluczowej dla wydania decyzji przesłanki), Sąd nie mógł odnieść się do wskazanych w skardze zarzutów dotyczących prawidłowości sporządzonego operatu, bowiem byłoby to przedwczesne. Rozstrzygnięcie o braku wykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku znajduje podstawę w art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.