II SA/Rz 1049/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2017 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zalewania nieruchomości wodami I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K. L. kwotę 797 zł /słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1049/16 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO lub Kolegium) uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...] wydaną w przedmiocie zalewania nieruchomości nr 476/3 obr. [...] wodami opadowymi przelewającymi się z rowu bezodpływowego zlokalizowanego przy ul. [...] – działka nr 235 obr. [....] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z uzasadnienia decyzji SKO i akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. K. L. i M. L. zwróciły się do Burmistrza M. [...] o "zweryfikowanie funkcjonowania" istniejącego bezodpływowego rowu przy ul. [...] i ul. [...] tak, aby przelewające się wody nie zagrażały posesjom położonym wzdłuż tego rowu oraz poniżej. W toku prowadzonego postępowania Burmistrz M. [...] ustalił, że w wyniku przeprowadzonego w obrębie wskazanych wyżej ulic remontu, gromadząca się w rowie woda przelewa się po działkach nr 472/2, 473/9 i 473/4 na działkę nr 476/3, szkodząc zlokalizowanemu tam budynkowi. Do rowu kierowane są systemem krytym wody opadowe z całego pasa drogowego ul. [...] o dł. 750 mb. Po wznowieniu postępowania (postanowienie Burmistrza z dnia [...] września 2013 r. Nr [...]), w celu ustalenia stanu faktycznego, przeprowadzono oględziny i sporządzona została przez biegłego S. M. ekspertyza hydrologiczna dotycząca zmianu stanu wód opadowych w obrębie działki nr 235 obr. [...] obejmująca ul. [...] i ich szkodliwego wpływu na działkę nr 476/3 przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. ([...]) Burmistrz M. [...] nakazał Powiatowemu Zarządowi Dróg w [...] (dalej: PZD) redukcję ilości obecnie odprowadzanej wody opadowej i roztopowej z terenu działki poprzez przeprowadzenie konserwacji i udrożnienie istniejących studni chłonnych i bezodpływowych rowu chłonnego zbierających wody opadowe z ul. [...], bieżące utrzymanie tych urządzeń oraz odpompowywanie i wywożenie wody ze studni chłonnych i rowu chłonnego w okresach intensywnych opadów deszczu w celu zabezpieczenia przed przelewaniem wody z tych urządzeń na działki przyległe. Decyzja ta w administracyjnym toku instancji została uchylona przez SKO (decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...]), a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało na niewłaściwe sformułowanie obowiązków dotyczących utrzymania urządzeń odwadniających. Organem, który mógł nałożyć te obowiązki był ten, który wydał pozwolenie wodnoprawne, a był nim Starosta. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Burmistrz decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. ([...]) nakazał PZD w [...] przywrócenie warunków gruntowych na działce nr 235 poprzez odpompowywanie i wywożenie wody ze studni chłonnych i rowu chłonnego w okresach intensywnych opadów deszczu w celu zabezpieczenia przed przelewaniem wody z w/w urządzeń na działki przyległe do rowu; także ta decyzja została uchylona przez SKO (decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Nr [...]) z uwagi na braki w materiale dowodowym. Kolejną decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. ([...]) Burmistrz M. [...] ponownie nakazał PZD w [...] przywrócenie warunków gruntowych na działce nr 235 poprzez odpompowywanie i wywożenie wody ze studni chłonnych i rowu chłonnego w okresach intensywnych opadów deszczu w celu zabezpieczenia przed przelewaniem wody z w/w urządzeń na działki przyległe do rowu. Decyzja ta uchylona została przez SKO decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Nr [...], a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało na naruszenie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Przepis ten przewiduje zamknięty katalog sankcji, jakie w razie stwierdzenia naruszenia organ administracji publicznej nakłada na właściciela gruntu, który dokonał zmian stanu wody. Zauważono, że wskazane decyzją czynności nie stanowią nałożonej sankcji - przywrócenia stanu poprzedniego. Stwierdzono nadto, że z przyczyn obiektywnych przywrócenie do stanu jaki istniał przed zmianą nie jest możliwe, bo oznaczałoby to usunięcie wybudowanej drogi. W okolicznościach sprawy pozostaje jedynie sankcja wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. SKO wskazało także na możliwość wystąpienia o uzupełnienie lub doprecyzowanie opinii biegłego lub powołanie nowego w sytuacji wątpliwości organu co do prawidłowości sporządzonej opinii. Jako niezrozumiałe oceniło postępowanie organu I instancji, który z jednej strony czyni ustalenia w oparciu o opinię, a z drugiej stosuje rozwiązania z niej niewynikające. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Burmistrz M. [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...], działając na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469, dalej: u.P.w.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: K.p.a.), nakazał PZD w [...] wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom polegających na odpompowywaniu i wywożeniu wody ze studni chłonnych i rowu chłonnego w okresach intensywnych opadów deszczu w celu zabezpieczenia przed przelewaniem wody z w/w urządzeń na działki przyległe do rowu. Odwołanie od tej decyzji złożyły K. L. i M. L. zarzucając wydanie jej z naruszeniem art. 29 ust. 3 u.P.w. poprzez przyjęcie, że wykonaniem urządzeń zapobiegających szkodom jest odpompowywanie i wywożenie wody. Zarzuciły także naruszenie przepisów postępowania – art. 7, 77, 80 i 84 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, wybiórczej oceny materiały dowodowego, z uwzględnieniem interesu jednej ze stron, tj. właściciela działki nr 235. Zarzuciły brak wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji, w wyniku czego naruszono art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. Zawnioskowały o uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez nałożenie na właściciela gruntu, który dokonał zmiany stanu wody na gruncie, obowiązku przewidzianego w art. 29 ust. 3 u.P.w., a mianowicie nakazanie wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom. SKO powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. - powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 3 u.P.w. - uchyliło decyzję Burmistrza M. [...] z dnia [...] maja 2016 r., a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazało, że sprawa była w ramach kontroli instancyjnej kilkukrotnie przedmiotem rozpoznania przez Kolegium, które wskazywało w ramach zaleceń czynności, jakie należałoby rozważyć i podjąć dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem organ I instancji, wbrew tym zaleceniom, nie podjął żadnych czynności. Wydał identyczną decyzję, która różniła się tylko sformułowaniem jej sentencji. Nadto nie wskazano, jakie to urządzenia miałyby być wykonane. Kolegium zauważyło, że to wadliwe działania ZDM w [...] w trakcie przebudowy drogi spowodowały i nadal powodują zalewanie działki strony odwołującej się. Dodało, że organ I instancji w żaden sposób nie wyjaśnił także przyczyn, które spowodowały brak podjęcia jakichkolwiek działań po uchylającym poprzednio orzeczeniu SKO. Końcowo podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w poprzednio wydanej decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. Powyższą decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K. L., wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy materiał dowodowy pozwalał na wydanie orzeczenia co do istoty sprawy. Zarzuciła także naruszenie art. 15 K.p.a. poprzez brak ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji, naruszenie art. 12 K.p.a. poprzez wydanie kolejnej kasatoryjnej decyzji w sytuacji gdy materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji co do istoty sprawy oraz naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez wybiórcze (a nie całościowe) rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty, eksponując, że decyzja kasacyjna organu może być wydana wyjątkowo, jako stanowiąca odstępstwo od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Skarżąca wskazała także na możliwość przeprowadzenia postępowania uzupełniającego przez organ II instancji. Jej zdaniem SKO winno uchylić decyzję Burmistrza w całości i orzec co do istoty sprawy poprzez nałożenie na właściciela gruntu, który dokonał zmian stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich obowiązku przewidzianego w art. 29 ust. 3 u.P.w., tj. z uwagi na fakt, że w okolicznościach sprawy brak jest obiektywnie możliwości przywrócenia stanu poprzedniego, nakazania wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom, którym przy uwzględnieniu wniosków sformułowanych przez biegłego S. M. w ekspertyzie hydrologicznej, powinien być kolektor kanalizacji deszczowej od studni chłonnych przy bezodpływowym rowie chłonnym w kierunku południowym do potoku M. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację uzasadnienia kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (oznacza to, że zarzuty podniesione w skardze nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności, a Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie stwierdzone naruszenia prawa). Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Stan faktyczny sprawy został przez organy ustalony w sposób prawidłowy i nie jest przez strony kwestionowany. Może zatem stanowić podstawę wyrokowania przez Sąd. Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd stwierdził, że skarga – z przyczyn w niej podniesionych - zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją SKO uchyliło w całości decyzję Burmistrza M. [...] wydaną w oparciu o art. 29 ust. 3 u.P.w. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Ocenie Sądu podlegała w szczególności prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a., gdyż nie budzi wątpliwości, że to na jego podstawie – a nie powołanego w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. - orzekał organ II instancji (zgodnie z tym ostatnim przepisem, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy). Organ odwoławczy swoje rozstrzygnięcie oparł na stwierdzonych naruszeniach postępowania prowadzonego przez organ I instancji, który mimo wydawanych już uprzednio w sprawie rozstrzygnięć kasatoryjnych oraz wskazań co do czynności jakie należałoby podjąć celem jej ostatecznego załatwienia, nie podejmując żadnych działań, ponownie wydaje niemalże identyczną decyzję, która od poprzedniej różni się tylko nieznacznym sformułowaniem sentencji. Jednocześnie pomimo tej kosmetycznej zmiany, nie wyjaśnia jej w sposób logiczny i przekonujący, a ponadto nie wskazuje przyczyn, które spowodowały niepodejmowanie jakichkolwiek działań po kasatoryjnym orzeczeniu SKO. Kolegium podkreśliło, że w całości podziela swoje stanowisko zaprezentowane w tej decyzji i zawarte tam zalecenia, które są dla organu I instancji wiążące. Mimo obiektywnej racji SKO co do niestosowania się organu I instancji do wytycznych, zaskarżona decyzja narusza treść art. 138 § 2 K.p.a., wg którego "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Trafnie bowiem podnosi strona skarżąca, że istotą postępowania odwoławczego jest rozpoznanie sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy ma obowiązek merytorycznego orzekania w każdej sytuacji, gdy nie są spełnione warunki wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. Uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest możliwe tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie je prowadził, ale w sprawie trzeba wyjaśnić stan faktyczny w znacznej części. W rozpoznawanej sprawie SKO – wobec nie budzącego wątpliwości faktu naruszenia stosunków wodnych - nie wykazało żadnych istotnych braków postępowania dowodowego. Wskazało natomiast na inną ocenę okoliczności, które zostały już wyjaśnione w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Z tego powodu trafnie skarga wskazuje na naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (poprzez jego zastosowanie) w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (poprzez jego niezastosowanie). Podkreślenia wymaga, że wymóg merytorycznego orzekania wiąże się nierozerwalnie z ochroną praw strony postępowania, w tym załatwianiem sprawy bez zbędnej zwłoki. Taki sposób procedowania przez SKO bez wątpienia narusza również art. 12 i art. 15 K.p.a., statuujące zasady szybkości i prostoty postępowania oraz jego dwuinstancyjności. Z tego punktu widzenia zaskarżona decyzja takiego wymogu nie spełnia, gdyż organ drugiej instancji wydając po raz czwarty decyzję kasacyjną również unika wypełnienia ciążącego na nim obowiązku rozstrzygnięcia sprawy. Wskazywane przez SKO uchybienia odnoszące się do odmiennej oceny podejmowanych działań, w tym zwłaszcza dotyczące wykładni przepisów prawa materialnego (art. 29 ust. 3 u.P.w.), nie mogą być podstawą decyzji kasacyjnej, ale reformatoryjnej. Dostrzegając takie wady organ ma obowiązek uchylić decyzję pierwszoinstancyjną i orzec w sprawie merytorycznie - zgodnie z przepisami prawa, a nie przesuwać ten obowiązek na organ niższej instancji. Podstawą do kasacyjnego orzekania mogłoby być tylko takie działanie, gdyby organ odwoławczy wskazał na uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym (których sam zgodnie z art. 136 K.p.a. nie mógłby przeprowadzić lub zlecić organowi I instancji) oraz ich istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W kontrolowanej decyzji takie okoliczności nie zachodzą. W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium dokona oceny zarzutów odwołania mając na uwadze stanowisko Sądu w zakresie stosowania art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd z uwagi na dokonane zaskarżoną decyzją naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku (pkt I). O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (pkt II wyroku).