II SA/Rz 1049/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Krystyna Józefczyk Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości i umorzenia postępowania I instancji I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. W. kwotę 332 zł /słownie: trzysta trzydzieści dwa złote/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M. W. (dalej: "Skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], którą uchylono decyzję SKO w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. i umorzono postępowanie w pierwszej instancji. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 28 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...], Wójt Gminy [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów wsi P., gm. D. jako stanowiące własność M. B. i M. K. działki nr 159/3 i 159/4 na działki nr 159/6, 159/7, 159/8, 159/9, 159/10, 159/11, 159/12, 159/13. Rozstrzygnięcie to stało się ostateczne. Dnia [...] listopada 2013 r. M. W. zwróciła się do SKO w [...] o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji Wójta Gminy [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając wniosek podała, że wskutek podziału nieruchomości, bez jej wiedzy i zgody został zmieniony przebieg granicy pomiędzy ww. działkami a stanowiącą jej własność działką nr 158. Zarzuciła także, że organ przeprowadził postępowanie bez jej udziału, co w jej ocenie skutkuje wadliwością operatu z podziału działek, a w konsekwencji wadliwością decyzji. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], SKO w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. uznając, że okoliczności, na które powołuje się Skarżąca, związane z pominięciem strony postępowania, zostały ulokowane nie w katalogu podstaw stwierdzenia nieważności, lecz w katalogu podstaw do ubiegania się o wznowienie postępowania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, M. W. zakwestionowała powyższe stanowisko stwierdzając, że pominięcie jej, jako właścicielki działki sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomościami, które uległy podziałowi, stanowi rażące naruszenie prawa. Podniosła, że kwestionowana decyzja nie została wydana na podstawie akt sprawy, gdyż w dacie rozstrzygania Kolegium nimi nie dysponowało, zaś uzasadnienie decyzji nie zawiera jakiegokolwiek odniesienia się do stawianych przez nią zarzutów. Na skutek złożonego wniosku Skarżącej o wyłącznie członków SKO w [...] Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. wyznaczył SKO do załatwienia wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] SKO uchyliło decyzję SKO w [...] z dnia [...] maja 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskutek złożonej skargi, w sprawie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. II SA/Rz 1057/16 stwierdził nieważność decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2014 r. W uzasadnieniu podano, że członkowie SKO w [...] zostali wyłączeni od załatwienia sprawy - postanowieniem Prezesa SKO w [...] z dnia [...] listopada 1014 r., w oparciu o art. 24 § 3 K.p.a. w zw. z art. 27 § 3 K.p.a., a postanowieniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 28 listopada 2014 r., do załatwienia sprawy z wniosku M. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. zostało wyznaczone SKO, na podstawie art. 27 § 3 K.p.a. Przekazanie zatem sprawy do rozpoznania organowi, który został wyłączony od jej załatwienia narusza rażąco przepisy art. 27 § 3 K.p.a. i art. 24 § 3 K.p.a. Nadto zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., który w sprawie nie mógł być stosowany. W dalszej kolejności SKO, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. uchyliło decyzję SKO w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. i umorzyło postępowanie w pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśniło, że stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności. Kolegium zauważyło, że Skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Status strony postępowania prowadzonego w sprawie o podział geodezyjny nieruchomości posiada jej właściciel. To właściciel nieruchomości wykazuje interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a., co wyklucza poza krąg stron postępowania, właścicieli nieruchomości sąsiednich. W tych okolicznościach Kolegium stwierdziło, że M. W. nie przysługiwał status strony w postępowaniu podziałowym. Nie może ona także być stroną w przedmiotowym postępowaniu i w związku z tym brak było podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta z [...] kwietnia 2003 r. SKO wyjaśniło, że po złożeniu przez M. W. wniosku o stwierdzenie nieważności SKO w [...], przed wydaniem decyzji z [...] maja 2014 r. winno dokonać ustaleń co do możliwości skutecznego zainicjowania przez Skarżącą postępowania nieważnościowego. W przypadku stwierdzenia, że wnioskodawczyni nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w zw. z art. 157 § 1 K.p.a. winno odmówić jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Kolegium stwierdziło, że skoro M. W. nie mogła skutecznie zainicjować postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji podziałowej i zasadnym było podjęcie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, dlatego aktualnie ponownie rozpoznając sprawę zobligowane jest do umorzenia postępowania z jednoczesnym wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji SKO w [...] z [...] maja 2014 r. Dodatkowo Kolegium zauważyło, że wcześniejszy podział działki nr 159/3 (z której wydzielono działkę nr 159/9) oraz działki nr 159/4 (z której wydzielono działkę nr 159/13) także nie miał wpływu na wykonywanie przez M. W. prawa własności w stosunku do działki nr 158. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożonej na tę decyzję M. W. wniosła o jej uchylenie, jako "dotkniętej nieważnością postępowania". Podała, że decyzja SKO w [...] z [...] maja 2014 r. została już uprzednio prawomocnie uchylona decyzją SKO z [...] czerwca 2017 r. ([...]), a postępowanie (w pierwszej instancji) w sprawie stwierdzenia nieważności Wójta Gminy [...] uprawomocniło się [...] sierpnia 2017 r. (decyzja SKO z [...] czerwca 2017 r. została doręczona skarżącej [...] lipca 2017 r.). W ocenie skarżącej stwierdzenia zawarte w decyzjach Kolegium nie znajdują uzasadnienia w przepisach prawa, są sprzeczne i nawzajem się wykluczają. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sądy administracyjne, jak stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "P.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, a ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono przepisów postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano normy prawa materialnego. W wyniku kontroli sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.); stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części. Powołany wyżej przepis art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako: "K.p.a.", określa przesłanki nieważności decyzji, a wśród nich wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2). Za "prawo" w znaczeniu przyjętym w w/w przepisie uznaje się przepisy prawa materialnego, normy kompetencyjne i ustrojowe, jak również przepisy procesowe regulujące tryb postępowania administracyjnego w rozpatrywanej przez organ sprawie (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W – wa 2014, s. 667). Rażące naruszenie prawa określa się zaś jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a jednocześnie takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (zob. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., I OSK 1134/04). W orzecznictwie wskazuje się też, że termin "rażący" należy rozumieć w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący" to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Niewątpliwie rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym (znacznym) ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (zob. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2001 r., II SA 1726/00, Lex nr 51233). Zatem traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności – gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., II OSK 1134/04). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności. Materiał aktowy nadesłany wraz z odpowiedzią na skargę wykazuje, ze skierowany do SKO w [...] przez M. W. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r. ([...]) Wójta Gminy [...], zatwierdzającej podział nieruchomości własności M. B. i M. K. – działki nr 159/3 i 159/4 na działki nr 159/6, 159/7, 159/8, 159/9, 159/10, 159/11, 159/12, 159/13 we wsi P., załatwiony został przez Kolegium decyzją z dnia [...] maja 2014 r. ([...]) o odmowie stwierdzenia nieważności wspomnianej wyżej decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r. Kolegium uznało, że wskazane we wniosku M. W. okoliczności nie znajdują się w katalogu podstaw stwierdzenia nieważności decyzji, lecz wymienione są wśród podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego. Na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO – wyznaczone postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Ministra Administracji i Cyfryzacji do załatwienia powyższego wniosku – decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. ([...]) uchyliło decyzję z dnia [...] maja 2014 r. SKO w [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2017 r., II SA/Rz 1057/16 WSA w Rzeszowie stwierdził nieważność wspomnianej wyżej decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. ([...]) uchyliło decyzję z dnia [...] maja 2014 r. SO w [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2017 r., II SA/Rz 1057/16 WSA w Rzeszowie stwierdził nieważność wspomnianej wyżej decyzji z dnia 9 grudnia 2014 r. Zanim zapadła zaskarżona decyzja, tj. z dnia [...] sierpnia 2017 r. SKO w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2, po rozpatrzeniu wniosku M. W. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją SKO w [...] z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. ([...]) zatwierdzającej podział nieruchomości stanowiącej działki nr 159/3 i 159/4 poł. w miejscowości P., uchyliło w/w decyzje z dnia [...] maja 2014 r. i orzekając co do istoty sprawy stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. ([...]). Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. ([...]), na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 2, art. 158 § 1 K.p.a., działając z urzędu, stwierdziło nieważność własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. ([...]), podkreślając w uzasadnieniu, że nie kwestionuje ustaleń dokonanych w decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., iż decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. obarczona jest wadą naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., "a jedynie stwierdza, iż wobec błędnego zastosowania w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności przepisu postępowania odwoławczego, tj. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. dla uchylenia decyzji SKO z dnia [...] maja 2014 r. – doszło do rażącego naruszenia przepisu postępowania, ponieważ postępowanie nieważnościowe jest na tyle odrębnym trybem postępowania, iż w wydanej decyzji może jedynie albo stwierdzić nieważność określonej decyzji, albo jej niezgodność z prawem, a w braku przesłanek do takiego orzekania – odmówić stwierdzenia nieważności decyzji". W decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. zawarte zostało pouczenie o przysługującym stronom prawie złożenia do SKO wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od otrzymania niniejszej decyzji i jak wynika z akt sprawy wspomnianą decyzję skarżąca otrzymała w dniu [...] sierpnia 2017 r. (data i własnoręczny podpis skarżącej uwidocznione na potwierdzeniu odbioru przesyłki). Z tego, co wyżej naprowadzono, wynika jednoznacznie, że zaskarżona decyzja została wydana przed doręczeniem skarżącej powołanej wyżej decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. i co oczywiste, również przed wpływem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jako wadliwe należy ocenić, zawarte wprawdzie w odpowiedzi na skargę, stwierdzenie, iż ta decyzja stała się ostateczna. W chwili wydania zaskarżonej decyzji kwestia ta nie mogła zostać przez organ zweryfikowana, gdyż dopiero przyszła decyzja strony rozstrzyganie o tym, czy zostanie uruchomiony administracyjny tok instancji i tym samym decyzja się nie "uostateczni", czy też zaskarży ją do sądu administracyjnego, co pozwoli przypisać jej walor "ostateczności". Podsumowując, Sąd uznał, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji miało miejsce niezastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6 – 11 K.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, a także normy zawartej w art. 127 § 3 K.p.a., co w świetle zawartych wcześniej rozważań tyczących się przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., należało uznać jako rażące naruszenie prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 200 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.