II SA/Rz 105/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Bryk Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 8 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2004 r. [...] II SA/Rz 105/05 UZASADNIENIE Wnioskiem złożonym w dniu 5.11.2004 r. w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej B. I. zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką K. I., przedkładając decyzję stwierdzającą utratę statusu osoby bezrobotnej z dniem 1.11.2004 r. oraz wyrok Sądu Rejonowego w K. i orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] ustalające, iż małoletnia K. I. jako osoba niepełnosprawna wymaga stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Burmistrz [...] przyznał świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 420 zł miesięcznie na okres od 1.11.2004 r. do 31.08.2005 r. w związku z opieką nad dzieckiem K. I., stwierdzając, iż wnioskodawczyni spełnia warunki do otrzymania takiego świadczenia stosownie do przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Od decyzji tej odwołała się B. I., uznając rozstrzygnięcie za niesłuszne i niesprawiedliwe. Jej zdaniem powinna otrzymać wyrównanie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 6.06.2003 r., tj. od dnia wydania przez Powiatowy Zespół Orzekania o Niepełnosprawności orzeczenia o niepełnosprawności K. I., ponieważ od czasu złożenia dokumentów w tym Zespole cały czas starała się o świadczenie pielęgnacyjne (zasiłek stały). Wyrokiem z 14.10.2004 r. Sąd Rejonowy w K. zmienił orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z [...].04.2004 r. i poprzedzające je orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z [...].02.2004 r. ustalając, że K. I. jako osoba niepełnosprawna wymaga stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przez cały okres trwania postępowania, tj. od 6.06.2003 r. do złożenia odwołania odwołująca nie pracuje, nie osiągając tym samym dochodów, ponieważ cały czas sprawuje opiekę nad córką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło tego odwołania i decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną powołano art. 17 ust. 1-3 i art. 24 ust. 1-3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255, ze zm.), § 8 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 213, poz. 2162) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu Kolegium naprowadziło, że B. I. uzyskała orzeczenie Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności dotyczące swojej córki K. w dniu [...].06.2003 r. Na jego podstawie przyznane zostały decyzjami Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z [...].05.2004.r. i [...].05.2004 r. zasiłki i dodatki rodzinne na troje dzieci, w tym K. I. oraz zasiłek pielęgnacyjny dla K. I. Ponowne postępowanie w sprawie o ustalenie niepełnosprawności dziecka zostało wszczęte przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności na wniosek złożony przez B. I. 28.01.2004 r. Niekorzystne dla wnioskodawczyni orzeczenie tego Zespołu z dnia [...].02.2004 r. zostało utrzymane w mocy przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] w dniu [...].04.2004 r. Na skutek odwołania B. I. Sąd Rejonowy w K. wyrokiem z dnia 14 października 2004 r. zmienił orzeczenia obu organów w ten sposób, że ustalił, iż małoletnia K. I. będąc osobą niepełnosprawną w zakresie wynikającym z orzeczenia Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności z [...].06.2003 r. wymaga dodatkowo konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Dopiero po uzyskaniu tego wyroku, w listopadzie 2004 r. B. I. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Organ I instancji przyjął zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że prawo do tych świadczeń ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Podobną regulację zawiera cyt. rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej, stanowiąc w § 8 ust. 1, że postępowanie w sprawie o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wszczyna się na podstawie wniosku o ustalenie prawa do tego świadczenia. Organ odwoławczy zbadał też kwestię ewentualnego zastosowania art. 58 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustalił, że B. I. nie otrzymywała zasiłku stałego na podstawie przepisów o pomocy społecznej do dnia wejścia w życie tej ustawy w związku z pielęgnacją dziecka legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, a zatem nie nabywa z mocy prawa w oparciu o art. 58 ust. 1 cyt. ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium zwróciło też uwagę na dołączoną do wniosku decyzję Starosty o utracie przez odwołującą statusu osoby bezrobotnej z dniem 1.11.2004 r., Fakt pozostawania w rejestrze bezrobotnych aż do tej daty może wskazywać, iż odwołująca nie rezygnowała z dalszego zatrudnienia i nadal oczekiwała na propozycję pracy. Tymczasem z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika związek przyczynowy pomiędzy nie podejmowaniem lub rezygnowaniem z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a celem jakim jest konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności lub o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzję tę zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie B. I., wnosząc o pozytywne rozpatrzenie jej "odwołania". Wyjaśniła, ze 20.05.2004 r. składając wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku nie mogła złożyć równocześnie wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, ponieważ procedury odwoławcze były w toku. Dopiero wyrok Sądu Rejonowego w K. z 14.10.2004 r. uprawomocniony 6.11.2004 r. dał jej prawo do starania się o przysługujące świadczenie. Skarżąca nadmieniła także, że składając wniosek do Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności w dniu 28.01.2004 r. starała sie o weryfikację orzeczenia już istniejącego z powodu pogorszenia się stanu zdrowia córki K., a nie o ponowne orzeczenie o niepełnosprawności. Ponadto zawsze wypłata zasiłku stałego następowała od dnia złożenia wniosku w Powiatowym Zespole ds Orzekania o Niepełnosprawności, stąd też skarżąca uważa, że przyznane świadczenie powinno być wypłacone od 6.06.2003 r., a nie od 1.11.2004 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd ten sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione, albowiem zaistniały przesłanki skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji organów obu instancji. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255, ze zm.). Ustawa ta określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Zgodnie z jej art. 2 świadczeniami rodzinnymi są m. in. świadczenia opiekuńcze – zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne. Warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, którego dotyczył wniosek skarżącej i zaskarżona decyzja, określa art. 17 wymienionej ustawy. Świadczenie takie przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji lub o konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Według ogólnych zasad, wspólnych dla wszystkich świadczeń rodzinnych, prawo do nich ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem dodatków do zasiłku rodzinnego określonych w art. 9 i 14-15 oraz zasiłku pielęgnacyjnego (art. 24 ust. 1). Okresem zasiłkowym w rozumieniu ustawy jest okres od dnia 1 września do 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Wyjątek od zasady ustanowionej w art. 24 ust. 1 zawiera ust. 3 tego przepisu. Stanowi on, że w przypadku ustalania prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, chyba, że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Córka skarżącej K. I. legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności z [...].06.2003 r. Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności wydanym na czas określony – do dnia 31.12.2005 r. Jak wynika z akt sprawy i twierdzeń skarżącej, na skutek prowadzonego w 2004 r. przed Powiatowym Zespołem d/s Orzekania o Niepełnosprawności i Wojewódzkim Zespołem do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] postępowania o weryfikację tego orzeczenia, zapadły orzeczenia I i II instancji, które zostały następnie zmienione przez Sąd Rejonowy w K. Sąd ten wyrokiem z dnia 14 października 2004 r. ustalił, że małoletnia K. I. będąc osobą niepełnosprawną w zakresie wynikającym z orzeczenia Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności z [...].06.2003 r. wymaga dodatkowo konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wykonując ten wyrok Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...].11.2004 r. wydał orzeczenie o niepełnosprawności K. I. zawierające ustalenia Sądu i wskazał jako datę jego ważności 31.12.2005 r. Bezspornym jest więc, że w dacie składania wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i wydania decyzji przez organ I instancji K. I. legitymowała się orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym na czas określony – do 31.12.2005 r. W takiej sytuacji zgodnie ze wskazaniem zawartym w art. 24 ust. 3 zd. drugie, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego należało ustalić do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia, czyli również do 31.12.2005 r. Tymczasem organ w ustalił prawo doświadczenia pielęgnacyjnego do końca okresu zasiłkowego – tj. do 31.08.2005 r. Takie rozstrzygnięcie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z unormowaniem art. 24 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. To zaś kwalifikuje wskazaną wadę jako naruszenie o charakterze rażącym. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Teza ta stanowi podstawowe kryterium oceny, czy w konkretnej sprawie miało miejsce zwykłe naruszenie prawa, czy też naruszenie to ma charakter kwalifikowany, z którym przepisy wiążą skutek w postaci nieważności decyzji. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, kiedy to organ zastosował art. 24 ust. 3 cytowanej ustawy, wskazując go w podstawie prawnej a w sentencji decyzji orzekł wbrew jego treści. Stwierdzając, że zaistniały przesłanki skutkujące stwierdzeniem nieważności, Sąd rozważał możliwość orzeczenia takiej nieważności tylko w części decyzji dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a., doszedł jednak do przekonania, że w przypadku decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego rozstrzygnięcie takie nie jest możliwe. Przedmiotowa decyzja, zgodnie z art. 24 ust. 1 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych musi bowiem ustalać prawo do świadczenia na konkretny okres, a bez wskazania tego okresu nie mogłaby samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi wskazujących na nieprawidłowości w ustaleniu daty początkowej ustalenia prawa do pobierania świadczenia. Organy prawidłowo zastosowały art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiący, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Postępowanie administracyjne w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zostało wszczęte na wniosek B. I. złożony w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w dniu 5.11.2004 r. Wówczas też dopiero skarżąca dołączyła niezbędne dokumenty, m. in. wyrok Sądu zmieniający orzeczenie o niepełnosprawności dziecka poprzez wskazanie o konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z tego tez powodu organ ustalił prawo do świadczenia od początku miesiąca, w którym wpłynął kompletny wniosek, a więc od 1.11.2004 r. Argumentacja skarżącej zmierzająca do przyznania jej świadczenia od 6.06.2003 r. nie zasługuje na uwzględnienie również i z tego powodu, że w dacie 6.06.2003 r. nie obowiązywała jeszcze ustawa o świadczeniach rodzinnych, a tym samym nie istniało świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 tej ustawy. Mając na uwadze przytoczone wyżej względy i uznając, iż zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Sąd odstąpił od określenia czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana (art. 152 P.p.s.a.) z uwagi na to, że okres, na jaki ustalała ona prawo do świadczenia już upłynął, a tym samym została ona w całości wykonana.