II SA/Rz 1050/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. S.A. w Lublinie Oddział [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej A. S.A. w [...] Oddział [...] kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi "A" S.A. z/s w [...] Oddział [...], dalej "Spółka" jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości wydana w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia 10 grudnia 2015 r. Spółka wystąpiła do Starosty [...] o wydanie decyzji zobowiązującej właściciela działek ewidencyjnych nr: 626, 629, 724, 1225 położonych w W. celem wykonania remontu linii elektroenergetycznej napowietrznej SN 15 kV. Starosta [...], na podstawie art. 124 b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej "u.g.n.") decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] orzekł w pkt 1 o zobowiązaniu M.T. do udostępnienia należącej do niej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: 626, 629, 724 i 1225 o łącznej powierzchni 2.99 ha położonej w W. gmina [...] na rzecz A S.A. z siedzibą w [...], pasem gruntu o szerokości 3.0 m (po 1,5 m od osi linii) wzdłuż osi istniejącej linii energetycznej napowietrznej SN 15 kV zasilającej stacje W.W. 3, 4, a także przy wymianie słupa nr 50 pasem gruntu o szerokości 5 m od południowej granicy działki nr 629 i długości 20 m (10 m na wschód od słupa i 10 m na zachód od słupa) oraz przy wymianie słupa nr 51 pasem gruntu o szerokości 26.7 m od północnej granicy działki nr 626 i długości 20 m (10 m na wschód od słupa i 10 m na zachód od słupa) - wg załączników graficznych nr 1, 2 i 3, w celu wykonania remontu tego ciągu polegającego na wymianie uszkodzonych dwóch stanowisk słupowych na nowe oraz wymianie istniejących przewodów z 3xAFL na nowe typu 3xBLX-T. W pkt 2 Starosta [...] określił czas udostępnienia nieruchomości na okres 6 miesięcy do dnia, w którym ww. decyzja stanie się ostateczna. W odwołaniu od powyższej decyzji odwołanie M.T. wyjaśniła, że nie wyraża zgody na wejście w teren nieruchomości w celu realizacji inwestycji do czasu ustalenia z nią kwoty odszkodowania za posadowione na jej działkach słupy i oraz wybudowany fragment linii energetycznej. Wojewoda [...] opisaną na wstępie decyzją działając na podstawie art. art. 127 § 2 oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej "k.p.a.") w związku z art. 9a u.g.n. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu przytoczył art. 124 b ust. 1 u.g.n. stanowiący podstawę prawną, do wydania decyzji zobowiązującej właściciela nieruchomości (w braku jego zgody) do jej udostępnienia uprawnionemu podmiotowi celem wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii wymienionych w nim obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji co do kwalifikacji planowanych przez Spółkę robót budowlanych jako remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 290, dalej "P.b.") wskazując, że istota remontu polega na wykonywaniu robót budowlanych w istniejącym obiekcie budowlanym poprzez odtworzenie stanu pierwotnego, niebędące bieżącą konserwacją. Remont polega na wymianie jedynie poszczególnych elementów i zastąpieniu ich nowymi w istniejącym obiekcie budowlanym. Za remont nie mogą być zatem uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i wzniesieniu obiektu nowego, nawet w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami pierwotnemu. W efekcie rozbiórki obiektu budowlanego inwestor nie dokonuje bowiem jego remontu, lecz odbudowy, czyli zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 P.b. budowy ze wszystkimi tego konsekwencjami. Jeżeli zaś w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Z wniosku A S.A z dnia [...] grudnia 2015 r. jednoznacznie wynika, iż prace, jakie mają zostać wykonane, będą polegać na wymianie istniejących słupów, a także na zdemontowaniu przewodów nieizolowanych 3xAFL i wymianie ich na przewody typu 3xBLX. Ponadto z protokołu rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 29 stycznia 2016 r. wynika, że szerokość pomiędzy liniami zmniejszy się z 1,42 m do szerokości około 1 m. W związku z tym nie ma wątpliwości co do tego, iż zamierzona inwestycja ma polegać na wymianie dotychczasowych słupów i przewodów na nowe o zmienionych parametrach zatem nie może zostać uznana za remont. Zastosowanie w przedmiotowym przypadku dyrektywy zawartej w art. 124b u.g.n. zdaniem organu odwoławczego jest niewłaściwe w stosunku do realizowanej inwestycji. Kwestia braku ustalenia odszkodowań za wcześniejsze korzystanie z nieruchomości przez zakłady energetyczne nie stanowi przedmiotu tego postępowania administracyjnego Spółka w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1 art. 80 i art. 84 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz brak wszechstronnej oceny dotychczas zgromadzonego (przy uwzględnieniu, iż niekompletnego) materiału dowodowego, polegające na: niedopuszczeniu dowodu z opinii biegłego zakresu budownictwa dla ustalenia czy planowane prace należy ocenić należy jako "remont" czy może jako "przebudowę", a jedynie oparcie rozstrzygnięcia w tym względzie na własnej ocenie Organu oraz nieaktualnym druku projektanta podejmującego starania o zgodę właściciela nieruchomości, M.T., z która to ocena nie ma waloru opinii biegłego, nie wyczerpuje i nie może wyczerpywać zagadnień Wymagających wiadomości specjalnych, a z druku nie sposób wyprowadzić wniosku o rzeczywistym charakterze planowanych prac; nawiązując do powyższego, naruszenie polegające braku inicjatywy dowodowej i nie ustalenie, czy w kontekście podjęcia prac w zakresie Wymiany tylko określonych, niewielkich fragmentów linii energetycznej 15 ky, której całkowita długość to ok. 50 km, zachodzi uzasadniona podstawa do przyjęcia, iż zaplanowane prace zmieniają substancje budowlaną, skoro nie jest możliwe pozyskanie materiałów, z których pierwotnie wykonano linię, a zastosowane materiały nie zmieniają parametrów linii, lecz jedynie odpowiadają - stanowią współcześnie dostępne zastępniki - dla zachowania dotychczas istniejących właściwości technicznych i najpełniejszego odzwierciedlenia własności fizycznych; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy - a związane z naruszeniem powyższych przepisów postępowania - polegające na: błędnej wykładni art. 124b u.g.n. w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. P.b. - czyli błędnym przyjęciu, iż nie spełnione są przesłanki do nałożenia obowiązku udostępnienia nieruchomości, ponieważ planowane prace spełniają definicję "przebudowy" (z art. 3 pkt 7a P.b. w kontekście powyższego zarzutu - niezastosowanie art. 3 pkt. 7a P.b. i nie przyjęcie, że planowane prace spełniają definicję "remontu"; niezastosowaniu art. 3 pkt 3a w związku z jego pkt. 8 P.b. i pominięciu, że linia elektroenergetyczna stanowiące przedmiot planowanych prac jest obiektem liniowym, do którego odnieść należy konieczność zachowania tożsamych gabarytów i parametrów wymienianych elementów, a w przypadku braku tożsamych jak te, z których pierwotnie linię wykonano, to ich odpowiedników, które w sposób tożsamy oddziałują na nieruchomość właściciela, co Skarżący planował zachować, bądź nawet w mniejszym stopniu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) stanowiąc również, iż sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami skargi. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W piśmiennictwie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż w postępowaniu odwoławczym zasadą jest merytoryczne rozstrzyganie sprawy. Instytucja "kasacji" przewidziana w art. 138 § 2 K.p.a. ma charakter wyjątkowy, bowiem "nie może być podjęta w innych sytuacjach, niż te, które zostały określone wyczerpująco w art. 138 § 2 K.p.a." (B. Adamiak, Komentarz). W przeciwieństwie do art. 138 § 1, który nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji organu odwoławczego. Zgodnie z nowym brzmieniem przepisu art. 138 § 2 K.p.a. organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kodeks wyodrębnia dwie przesłanki, dopuszczalności wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a mianowicie: stanowcze stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Analizując brzmienie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. należy uznać, iż przesłanki podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego nie mogą być rozpoznawane samoistnie bez związku z przewidzianym przepisem art. 136 K.p.a., który przewiduje obowiązki organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. Związek przyczynowy między "koniecznym do wyjaśnienia zakresem sprawy" a "jej rozstrzygnięciem" jest związkiem rzeczywistym i kwalifikowanym. Oznacza to, że należy wykazać, że rzeczywiście nie wyjasniono sprawy w koniecznym zakresie (wskutek naruszenia przepisów postępowania wyjaśniającego) i brak ten ma wpływ na jej rozstrzygniecie, a związek ten ma charakter kwalifikowany, ponieważ wykazać należy, że wpływa istotnie na rozstrzygnięcie sprawy. Takie rozumienie przepisów art. 138 § 2 K.p.a. wynika z ich brzmienia, a przesłanki wydania decyzji kasacyjnej nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W przedmiotowej sprawie z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu wynika, iż zakres przewidywanych prac, które ma wykonać A S.A w [...] to odbudowa a nie remont, o którym mowa w art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a który był podstawą decyzji pierwszoinstancyjnej, a wobec tego nie jest spełniona przesłanka do wydania zezwolenia do wejścia na teren nieruchomości. Takie uzasadnienie rozstrzygnięcia nie wskazuje na naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a., przepisy kodeksu postępowania administracyjnego pozwalają na wydanie decyzji reformatoryjnej. Z tych względów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sad uchylił decyzję kasacyjną, ponieważ nie było podstaw do jej wydania. Prowadząc ponownie postępowania organ odwoławczy uwzględni stanowisko Sądu.