II SA/Rz 1051/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania -skargę oddala- Przedmiotem skargi W. K. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej: "SKO [...]" lub "Kolegium") z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], wydane w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], Burmistrz [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego z zapleczem socjalnym i magazynem oraz budowie zjazdu publicznego na działkach nr 5533, 5534, 3285/3 w [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 21 sierpnia 2013 r. Wnioskiem z dnia 14 października 2013 r., W. K. zwrócił się do SKO [...] o wznowienie postępowania zakończonego opisaną wyżej ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, z uwagi na zaistnienie przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 2 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: "Kpa"). Wskazał, że działki dla których wydano sporną decyzję zlokalizowane są na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią, na którym z mocy prawa zabrania się wykonywania obiektów budowlanych. Jedynym wyjątkiem od powyższej zasady jest uzyskanie decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej: "Dyrektor RZGW") o zwolnieniu inwestora od obowiązującego zakazu, czego nie dopełniono przed wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., i co uzasadnia wznowienie postępowania w trybie nadzwyczajnym. Planowana inwestycja tamuje swobodny przepływ fali na rzece, a zatem wydanie decyzji bez zgody Dyrektora RZGW niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Zawiadomieniem z dnia 28 lutego 2014 r. Kolegium uznało się za organ niewłaściwy w sprawie i przekazało wniosek skarżącego Burmistrzowi [...] do załatwienia. Organ ten postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], odmówił wznowienia postępowania wskazując, że W. K. nie był stroną postępowania w sprawie wydania spornej decyzji o warunkach zabudowy, a zatem zgodnie z treścią art. 147 Kpa, nie mógł również skutecznie złożyć wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i 6 Kpa. Działki wnioskodawcy nie graniczą bowiem z nieruchomością przeznaczoną pod planowaną inwestycję i okoliczność ta wyklucza go z kręgu stron postępowania. Podał ponadto, że nie dopatrzył się przyczyn wznowienia postępowania z urzędu. W zażaleniu na to postanowienie W. K. wniósł o jego uchylenie z powodów wyszczególnionych we wniosku o wznowienie postępowania. Podał, że jego wniosek został niesłusznie przekazany do rozpatrzenia Burmistrzowi [...], gdyż dotyczył on w zdecydowanej większości przekroczenia uprawnień i niedopełnienia obowiązków przez urzędników UM [...]. Wobec powyższego w myśl art. 150 § 2 Kpa, o wznowieniu postępowania winien rozstrzygnąć organ wyższego stopnia, a zatem w niniejszej sprawie SKO [...]. Ponadto zdaniem wnioskodawcy fakt, że nie był stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie powinien stać na przeszkodzie w złożeniu wniosku o wznowienie postępowania w sprawie, bowiem realizacja inwestycji wpłynie szkodliwie na jego nieruchomości. Po rozpatrzeniu wniesionego zażalenia, powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. SKO [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Burmistrza [...]. W jego uzasadnieniu za zasadne uznano motywy, którymi kierował się organ I instancji przy odmowie wznowienia postępowania. Co do zasady bowiem, wniesienie podania o wznowienie postępowania na podstawie innej niż art. 145 § 1 pkt 4 Kpa przez podmiot, który nie został uznany za stronę w postępowaniu głównym, uzasadnia odmowę wznowienia postępowania. Z akt sprawy nie wynika, aby odwołujący się był właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, której dotyczy postępowanie lub nieruchomości z nią sąsiadujących, a zatem postanowienie o odmowie wznowienia postępowania uznać należało za słuszne. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie W. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego spełnia on wszelkie przesłanki i legitymuje się stosownym interesem prawnym do uznania go za stronę postępowania, a zatem odmowa wznowienia postępowania tylko i wyłącznie z powodu braku jego udziału w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy jest niesłuszna. W jego ocenie organ odwoławczy nie wyjaśnił dostatecznie przesłanek, którymi kierował się utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie Burmistrza. Nie odniósł się również do zarzutów zawartych we wniesionym zażaleniu i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, a tym samym wydał zaskarżone rozstrzygnięcie na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy, co stanowiło naruszenie art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 Kpa. Przekazanie zaś jego wniosku o wznowienie postępowania do rozpatrzenia Burmistrzowi – naruszenie art. 150 § 2 Kpa. Niezależnie od powyższego odmowa wznowienia postępowania zakończonego sporną decyzją stanowi w ocenie skarżącego naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 pkt 3, 5 i 9, art. 53 ust. 3 i art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej: "upzp") oraz art. 88a, art. 88f ust. 5 i 6, art. 88k ust. 1, 2 i 4, art. 88l ust. 1 i art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm., dalej: "Pw"). Decyzję o warunkach zabudowy wydano bowiem w oparciu o nieaktualne studium określające granice obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią. W przypadku planowanej lokalizacji obiektów budowlanych na terenie, na którym obowiązuje zakaz zabudowy inwestor winien uzyskać decyzję o zwolnieniu go z zakazu zabudowy, czego przy wydaniu spornej decyzji nie dopełniono. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga W. K. jako nieuzasadniona została przez Sąd oddalona. Należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, iż istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dodać również należy, iż w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem skargi W. K. jest postanowienie SKO [...] o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wymaga w tym miejscu podkreślenia, iż z uwagi na prawomocne odrzucenie skargi wniesionej przez G. T., J. C., M. W., J. W., J. T., J. N., M. M. i M. P., przedmiotem rozpoznania stała się wyłącznie skarga W. K. Wytoczone przez W. K. zarzuty nie mogły przynieść oczekiwanego przez stronę skarżąca rezultatu, bowiem wydane przez SKO postanowienie nie narusza przepisów prawa. Spór pomiędzy stronami niniejszego procesu dotyczy kwestii posiadania interesu prawnego przez W. K. w postępowaniu administracyjnym dotyczącym warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego z zapleczem socjalnym i magazynem oraz budowie zjazdu publicznego na działkach o nr 5533, 5534, 3285/3 w [...]. Posiadanie interesu prawnego pozwoliłby skarżącemu w drodze wnioskowej na wznowienie postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją ostateczną. W. K. posiadając w tym postępowaniu status strony mógłby również podnosić dokonane przez Organ naruszenia przepisów prawa materialnego. Według Organów, brak interesu prawnego wnioskodawcy uzasadniał zastosowanie wobec zgłoszonego przez W. K. żądania przepisu art. 149 § 3 K.p.a. który stanowi : odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Brak przymiotu strony jest podstawą do wydania opartego na tym przepisie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Oznacza, że tylko podmiot którego sfery prawnej dotyczy ostateczna decyzja administracyjna ma prawo do złożenia wniosku o rozpoczęcie postępowania nadzwyczajnego z przyczyn określonych w art. 145 § 1 K.p.a. O takim kręgu podmiotów uprawnionych do żądania wznowienia postępowania świadczy treść art. 147 K.p.a. ab initio – wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Podsumowując, tylko strona postępowania czyli zasadniczo adresat decyzji administracyjnej, ma prawo żądać wznowienia postępowania administracyjnego. W przypadku gdy żądanie to nie pochodzi od strony, obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Definicję strony postępowania administracyjnego wyraża art. 28 k.p.a., którego konstrukcja wykorzystuje wyrażenie interesu prawnego. Stroną jest ten kto taki interes wykazuje. O posiadaniu przymiotu strony rozstrzyga organ badając czy istnieje obiektywna potrzeba ochrony prawnej jednostki żądającej takiej ochrony. Do cech interesu prawnego zalicza się jego realność, co powoduje wykluczenie interesów przewidywalnych w przyszłości, interesów czysto hipotetycznych, nie istniejących w chwili wydawania decyzji. Interes prawny to rzeczywiście a nie potencjalnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. O istnieniu tak rozumianego interesu możemy mówić wówczas, kiedy działanie organu administracji o wymiarze konkretyzującym dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu (zob. A. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008 r., s. 79 i 80). W orzecznictwie i w doktrynie podkreśla się zgodnie, że interes o którym mowa w art. 28 K.p.a. powinien odznaczać się bezpośrednim związkiem sytuacji prawnej określonego podmiotu prawa z określoną normą prawa materialnego. W niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania dotyczył ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odróżnieniu od ustawy – Prawo budowlane, nie definiuje na swe potrzeby pojęcia strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych akceptuje się stanowisko, iż przymiot strony przysługuje inwestorowi, właścicielom i użytkownikom wieczystym działek inwestowanych. Interes ten wykazuje także właściciel tych działek, które znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, co jednocześnie wyklucza te podmioty, których nieruchomości nie znajdują się w granicach tego obszaru (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 592/07; wyrok WSA w Rzeszowie z 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 255/08, LEX nr 519837). Zauważa się, że w zasadzie przymiot stron postępowania przysługuje, tym podmiotom których nieruchomości bezpośrednio graniczą z terenem inwestowanym. O kręgu stron postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy przesądza stopień i rodzaj uciążliwości inwestycji (np. znaczące oddziaływanie na środowisko naturalne), który nie jest zawsze ograniczony do działek wyłącznie bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomościami objętymi wnioskiem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SA 594/99, Lex nr 54166, oraz z dnia 8 września 2004 r., sygn. akt OSK 394/04, Lex 160631). Z tych ustaleń wynika bezsprzecznie, iż osoba której nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, nie jest adresatem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji nie może również skutecznie żądać wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego taką decyzją. W takiej sytuacji, organ po rozpoznaniu wniosku winien wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie powołanych wyżej przepisów K.p.a. Taki podmiot nie może także kwestionować nie podejmowania przez organ postępowania z urzędu. Jeżeli stoi na stanowisku, że decyzja ostateczna istotnie narusza prawo, to może zwrócić do prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie stosownych czynności procesowych. Osoby nie będące stronami postępowania nie są strażnikami interesu publicznego jak w/w podmioty, które mogą działać w postępowaniu na prawach strony. Organ pierwszej instancji ustalił, że wnoszący o wznowienie postepowania administracyjnego nie był w traktowany w zakończonym postepowaniu jako strona. Z tej przyczyny W. K. nie została doręczona decyzja o warunkach zabudowy Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], jak również pozostałe wydawane w toku postępowania dokumenty. Wyjaśniono również, iż wnioskujący o wznowienie jest właścicielem działek nr 5690/1, 6025, 5877 i 6023 położonych w miejscowości [...]. W toku kontroli sądowej potwierdziło się kluczowe w niniejszej sprawie ustalenie organów, że żadna z wymienionych działek nie graniczy bezpośrednio z nieruchomościami należącymi do strony skarżącej. Przedmiotem decyzji nie była też inwestycja, która mogłaby zostać zakwalifikowana jako przedsięwzięcie oddziaływujące na środowisko. Tylko w przypadku takiej inwestycji można byłoby mówić o szerszym zasięgu negatywnego wpływu projektowanego obiektu na otoczenie. Jego oddziaływanie niewątpliwie ogranicza się do obszarów działek bezpośrednio sąsiadujących z inwestowanymi. Organ pierwszej instancji słusznie uznał, że dostępność działek inwestowanych i działki skarżącego z tej samej drogi publicznej nie może być argumentem przekonującym o posiadaniu przez skarżącego interesu prawnego. Warto również dodać, iż według Skarżącego (oświadczenie złożone na toku rozprawy przed WSA) prace budowlane zmierzające do wybudowania obiektu budowlanego o funkcji handlowej zostały wstrzymane na mocy postanowienia Wojewody [...]. Z tych też przyczyn nie można mieć wątpliwości, że ostateczna decyzja Burmistrza [...] nie wpływa na interes prawny W. K., a w szczególności pogarsza jego sytuację prawną, co również oznacza, iż w/w nie jest stroną w rozumieniu art. 28 i art. 147 K.p.a. W tej sytuacji, organy obowiązane były załatwić wniosek W. K. na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Przyjęcie innego rozstrzygnięcia skutkowałoby naruszeniem przez Burmistrza i SKO przepisów prawa. Skoro W. K. nie był stroną postępowania, to jego interes prawny nie mógł zostać naruszony decyzją Burmistrza Miasta [...]. Nie miał on również prawa podnoszenia zarzutów naruszenia przez wymieniony organ przepisów prawa materialnego i procesowego, jakie podlegały stosowaniu w administracyjnym toku instancji. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 150 § 2 K.p.a., skoro skarżącemu w toku postępowania nie przysługiwał status strony. Tylko strona jest w stanie wykazać istnienie bezpośredniego związku pomiędzy działaniem organu, który wydał decyzję a przyczynami wznowienia postępowania. Wobec tego, że wniosek o wznowienie nie pochodził od podmiotu do tego uprawnionego, to nie można też stwierdzić naruszenia przez organy przepisów o właściwości instancyjnej. Reasumując, zaskarżone do WSA postanowienie nie narusza prawa a w tym nie narusza interesu prawnego strony skarżącej. Sąd pierwszej instancji działając z urzędu również nie doszukał się takich naruszeń prawa materialnego i procesowego, które uzasadniałyby skasowanie przedmiotu skargi poprzez uchylenie lub stwierdzenie nieważności postanowienia SKO. Kwestia tego, że organy nie wszczęły postępowania kontrolnego z urzędu nie mogła być przez WSA badana z uwagi na przedmiot skargi. SKO wydało akt w pełni legalny, co nakazywało Sądowi oddalić skargę W. K. Z tych wszystkich powodów orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na treści art. 200 p.p.s.a.