II SA/Rz 1052/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Paweł Zaborniak Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej -skargę oddala- Przedmiotem skargi EG jest decyzja Wojewody [.] z dnia [.] sierpnia 2013 r., Nr [.] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, którą wydano w następującym stanie sprawy; Podaniem z dnia 26 lutego 2013 r., uzupełnionym w dniu 18 marca 2013 r., Prezydent Miasta [.] występując w roli właściwego zarządcy drogi zainicjował postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dotyczącej rozbudowy Al. [.] w [.] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi oraz przebudowami istniejących sieci uzbrojenia terenu i dróg innych kategorii na wymienionych w załączniku do wniosku działkach. Decyzją z dnia [.] kwietnia 2013 r. Nr [.] /2013, znak: [.], Prezydent Miasta [.] działający jako starosta powiatu grodzkiego zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: Rozbudowa Al. [.] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi oraz przebudowami istniejących sieci uzbrojenia terenu i dróg innych kategorii na szczegółowo wymienionych działkach, zatwierdzając projekt podziału nieruchomości i projekt budowlany oraz określając wymagania w zakresie realizacji inwestycji, nadając jej też rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji podano, że planowana inwestycja obejmuje rozbudowę drogi od skrzyżowania z ul. [.] do skrzyżowania z Al. [.] i Al. [.], a także przebudowę ul. [.], ul. M. [.] i Al. [.]. Do wniosku dołączono niezbędne dokumenty, w tym konieczne uzgodnienia i decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wobec ziszczenia się wszystkich przesłanek określonych w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm. – zwanej dalej ustawą) udzielono zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a z uwagi na ważny interes społeczny i gospodarczy związany z trudnościami komunikacyjnymi w analizowanej części [.] decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu od powyższej decyzji EG i ZG zarzucili wydanie decyzji przez niewłaściwy organ, ponieważ inwestycja ma obejmować przebudowę skrzyżowania leżącego w ciągu drogi krajowej. Oznacza to więc, że decyzję w pierwszej instancji wydać powinien Wojewoda. Ponadto nie określono w decyzji kategorii innych dróg publicznych, z którymi powiązana jest droga mająca być przebudowaną. Dodatkowo, nałożono na inwestora obowiązki nieprzewidziane w przepisach prawa, jako że ich źródłem jest nieobowiązująca ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Postanowieniem z dnia [.] lipca 2013 r. Wojewoda [.] stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez ZG. Natomiast opisaną na wstępie decyzją Wojewoda [.] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia wymagań w zakresie powiązania z innymi drogami publicznymi oraz warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa - orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy uznał, że Prezydent Miasta [.] był organem właściwym do wydania decyzji w pierwszej instancji. Nie zaplanowano bowiem robót poza granicą drogi powiatowej. Planowaną przebudową nie objęto skrzyżowania Al. [.],[.] i [.], a prace mają się kończyć na północnym wlocie tego skrzyżowania. Linią rozgraniczającą teren nie zaznaczono terenu przebudowy, lecz granice działki, na której przebudowywana droga się znajduje i niejasności w tym zakresie zostały przez inwestora uściślone w projekcie zagospodarowania terenu i załącznikach do wniosku. Tak więc planowana rozbudowa nie obejmuje rozbudowy ww. skrzyżowania, lecz tylko Al. [.]. Oceniany wniosek był kompletny, a w toku postępowania zachowano wymogi proceduralne wynikające z ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Sama zaś decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 11f ust. 1 ustawy, chociaż niektóre wymagały reformacji. W decyzji wymieniono działki przeznaczone pod przebudowę, a także działki przewidziane do tymczasowego zajęcia na czas realizacji inwestycji. Wprawdzie organ I instancji zawarł wymagania dotyczące powiązania z innymi drogami publicznymi, lecz nie określił kategorii dróg publicznych, z którymi powiązana jest projektowana inwestycja i wobec tego w tym zakresie decyzję tę zreformowano. Podobnie zreformować należało wymagania w zakresie ochrony środowiska, ponieważ powołano w zaskarżonej decyzji nieobowiązującą ustawę o odpadach. Zasadnie nadano także decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył EG, domagając się stwierdzenia nieważności obu wydanych w sprawie decyzji. Zaskarżonym decyzjom zarzucił ich wydanie w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z naruszeniem art. 11a ust. 1 i art. 11c ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (ustawy), tj. z naruszeniem przepisów o właściwości organu, ponieważ w pierwszej instancji właściwym do wydania decyzji organem powinien być Wojewoda [.]. Jeżeli bowiem inwestycja drogowa ma być w części realizowana na drodze powiatowej a częściowo na drodze krajowej lub wojewódzkiej, to organem właściwym w I instancji jest wojewoda; kwestia ta dotyczy w szczególności przebudowy skrzyżowań dróg różnej kategorii. Tymczasem zakres inwestycji obejmował m.in. przebudowę skrzyżowania al. [.] i Al. [.], a więc także fragment Al. [.], Al. [.] i ul. [.]. Al. [.] kończy się przed skrzyżowaniem z Al. [.] i Al. [.] i nie obejmuje samego skrzyżowania. Tak więc inwestycja obejmowała swym zakresem także obszar dróg krajowych (rejon skrzyżowania), a działka, na której znajduje się skrzyżowanie została wymieniona w decyzji pierwszoinstancyjnej. Zarzucono także naruszenie art. 6, 15, 110 i 132 § 1 K.p.a. poprzez dokonanie przez organ I instancji "uściślenia granic w projekcie zagospodarowania terenu i załącznikach do wniosku", a tym samym merytoryczną korektę decyzji w trakcie postępowania przed organem wyższego stopnia oraz zaakceptowanie tej zmiany przez organ odwoławczy. Tymczasem jakakolwiek zmiana wydanej raz decyzji może odbyć się wyłącznie w trybie określonym w przepisach K.p.a. Z kolei naruszenie art. 6, 15, 138 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. miało polegać na częściowym uchyleniu zaskarżonej decyzji i orzeczeniu co do istoty w tym zakresie w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i należało wobec tego uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, czym naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [.] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Postanowieniem z dnia 25 lutego 2014 r. II SA/Rz 1278/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę EG, jednak na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej skarżącego postanowieniem z dnia 10 lipca 2014 r. II OSK 1770/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sprawę zarejestrowano pod sygn. II SA/Rz 1052/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż ostatecznie, w oparciu o nadesłane dodatkowo przez organ materiały, w szczególności wydruk z Biuletynu Informacji Publicznej Miasta [.] potwierdzający zamieszczenie obwieszczenia Wojewody [.] o wydaniu decyzji z dnia [.] sierpnia 2013 r., nr [.], dokumentujący fakt umieszczenia tego obwieszczenia w BIP w dniu [.] września 2013 r., Sąd ustalił, że skarga EG została wniesiona w terminie. Skutek doręczenia tej decyzji dla stron, którym nie została ona bezpośrednio doręczona (w tym skarżącego) nastąpił z upływem 14 dniu od daty tego obwieszczenia tj. 1 października 2013 r. Jak wynika z daty stempla pocztowego na kopercie skarga została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 31 października 2013 r. tj. ostatniego dnia terminu do jej złożenia. Najdalej idącym zarzutem było wydanie decyzji przez niewłaściwe organy, co skutkować musiałoby stwierdzeniem ich nieważności. Według skarżącego uzasadniać takie rozstrzygnięcie miałoby objęcie decyzją o przebudowie skrzyżowania ul. [.] z drogą krajową – Al. [.] i Al. [.]. Zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Przepis ust. 2 dotyczący inwestycji drogowej realizowanej na obszarze dwóch lub więcej województw w niniejszej sprawie w ogóle nie miał zastosowania. Nie było kwestionowane, że Al. [.] jest drogą powiatową. Nawet więc gdyby część robót związanych z realizacją objętej projektem budowlanym inwestycji w istocie dotyczyła skrzyżowania z Al. [.] i Al. [.], to nie przenosiłoby to, jak tego chce skarżący, właściwości do wydania decyzji na Wojewodę [.]. Konieczny byłby rozdział inwestycji drogowej na dwie, z których co do Al. [.] – drogi powiatowej nadal właściwy byłby Prezydent Miasta [.], zaś co do pozostałej części Wojewoda. Z wyżej przytoczonego przepisu art. 11a ust. 1 ustawy nie wynika bowiem, aby w takiej sytuacji właściwość do wydania decyzji została "przeniesiona" w całości na organ, który byłby właściwy do orzekania w odniesieniu do drogi publicznej wyższej kategorii. Organ ten też nie byłby właściwy do rozstrzygnięcia o całości inwestycji. Ewentualna niewłaściwość mogłaby więc dotyczyć jedynie tej części decyzji, która wkraczałaby we właściwość innego organu. W ocenie Sądu taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła. W istocie bowiem określenie linii rozgraniczających teren w taki sposób, że obejmowały one także teren spornego skrzyżowania wynikało z faktu, że Al. [.] (w zakresie zgodnym z uchwałą Rady Miasta [.] Nr [.] 2009 z [.] lutego 2009 r.) na końcowym odcinku od strony skrzyżowania z Al. [.] i Al. [.] nie pokrywa się z geodezyjnie wyodrębnionymi działkami, gdyż działka 4/12 nr obr. [.], na której położona jest część Al. [.] obejmuje również tarczę spornego skrzyżowania – na niej położone jest także skrzyżowanie. Nie było jednak podstaw prawnych do zaznaczenia na mapie linii rozgraniczającej teren inwestycji w miejscu, gdzie kończy się Al. [.], bo zgodnie z art. 12 ustawy: 1. Decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. 2. Linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. 3. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości. 4. Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 (a więc oznaczonych nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości) stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Istotą i skutkiem decyzji i podziału, o którym mowa w art. 12 i 11f ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy, wobec konieczności objęcia zakresem realizacji inwestycji drogowej nowych terenów jest przeniesienie z jej mocy prawa własności wyodrębnionych liniami rozgraniczającymi teren nieruchomości na inny niż dotychczas, wymieniony w przepisie art. 12 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy podmiot, który jest właścicielem drogi będącej przedmiotem inwestycji zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.). W w/w przepisach ustawy chodzi o skutek decyzji w postaci przeniesienia prawa własności w związku z zajęciem pod inwestycję drogową nowych, nie należących dotychczas do właściciela drogi terenów. W niniejszej sprawie w odniesieniu do działki 4/12 takiej potrzeby nie było. Jednakże inwestycja drogowa nie obejmowała swym zakresem całej tej działki. Z opisów zawartych w projekcie budowlanym jasno wynika, iż sporne skrzyżowanie Al. [.] z Al. [.] i Al. [.] nie miało być przebudowywane. Z kolei z przepisów art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e, f i h ustawy wynika, że decyzja, taka jaka zapadła w niniejszej sprawie może a czasem nawet musi swym rozstrzygnięciem obejmować tereny leżące poza tą konkretną drogą (pasem drogowym), której dotyczy. Ustawodawca bowiem wskazał, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w razie potrzeby zawiera także inne ustalenia dotyczące m.in. obowiązku dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, obowiązku przebudowy dróg innej kategorii i zezwolenia na wykonanie tych obowiązków. W obszarze spornego skrzyżowania zlokalizowano jedynie roboty o zakresie podpadającym pod art. 11 ust. 1 pkt 8 lit. e ustawy tj. dotyczące przebudowy sieci elektroenergetycznej. Wobec: - braku podstaw prawnych do przeniesienia prawa własności na inny podmiot niż właściciel drogi powiatowej – Al. [.] oraz związanego z tym podziału działki 4/12 w ramach tego postępowania, - wynikającej z tego faktycznej niemożności wyznaczenia linii rozgraniczających teren w sposób, który podzieliłby działkę 4/12 w obr. 208, z uwagi na wspomniany brak podstaw do jej podziału w ramach tego postępowania, - ustalenia, iż liniami rozgraniczającymi teren objęta została cała ta działka mimo, iż na tej jej części, która obejmuje sporne skrzyżowanie wykonana miała być jedynie przebudowa jednej z sieci, stwierdzić należy, że zaskarżone decyzje nie naruszają prawa. Brak wcześniejszego (skoro w tym postępowaniu nie było do tego podstaw) podziału działki 4/12, przy zakresie i rodzaju robót, które według zatwierdzonego projektu miały być wykonane na skrzyżowaniu z drogą krajową, nie wpływał więc na właściwość organu nawet co do części inwestycji. Konkretne wyznaczenie linii rozgraniczających teren w aspekcie funkcji, jakie ma takie wyznaczenie spełniać w myśl uregulowań art. 12 ust. 2 ustawy, w ocenie Sądu, biorąc pod uwagę wcześniej wskazane okoliczności, nie dawało więc podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Przedmiotem objętej skargą decyzji była bowiem inwestycja drogowa na drodze powiatowej a nie krajowej i związana z nią przebudowa sieci i innych dróg. Roboty zaś, które wykraczały poza drogę powiatową mieściły się w zakresie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e i h, na co pozwalają przepisy ustawy. Odnosząc się do kolejnego zarzutu stwierdzić należy, że w postępowaniu administracyjnym organ II instancji jest organem merytorycznym, zaś zastosowanie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. z założenia ma być wyjątkiem od reguły. Sąd, w ramach kontroli zgodności z prawem zastosowania przez instancję odwoławczą art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., miał za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy rozpoznał sprawę ponownie merytorycznie, czy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUU 1995, Nr 7, poz. 82). Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest zatem rozważenie, jak należy daną indywidualnie rozpatrywaną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (zob. uzasadnienie wyroku WSA w Gdańsku z dnia 12,06.2012 r., o sygn. I SA/Gd 357/12, publ. LEX nr 1230493). Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania na jego przebiegiem. Przepis art. 7 K.p.a. ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięcie tej zasady stanowi art. 77 § 1 K.p.a. nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. Ustalenie kategorii dróg, z którymi powiązana jest Al. [.] oraz naniesienie zielonej linii wyznaczającej faktyczny zasięg robót mieszczących się pod pojęciem przebudowy tej drogi a także zaktualizowanie podstawy prawnej co do obowiązków z zakresu ochrony środowiska nie dawało podstaw do uchylenia decyzji. Kwestie te mogły i powinny być uzupełnione przez organ II instancji w postępowaniu odwoławczym. W kontrolowanej sprawie Wojewoda rozpoznając sprawę w II instancji wyjaśnił wątpliwości w zakresie zarzucanym przez wnoszącego odwołanie, w szczególności odnoszące się do rozbieżności pomiędzy zasięgiem i charakterem robót wynikającym z projektu budowlanego a wyznaczeniem linii rozgraniczających teren. Wyjaśnienia zawarte w piśmie z 4 lipca 2013 r. nie zmieniały przedmiotu sprawy administracyjnej, nie zmieniały też wynikającego z wniosku i przepisów ustawy zakresu niezbędnego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu analiza akt sprawy pozwala na stwierdzenie, że brak było więc podstaw do przyjęcia, iż zaistniały podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, która powinna być wydawana w przypadkach wyjątkowych. Braki decyzji organu I instancji naruszały zaś prawo materialne a nie wyłącznie procesowe, jak wskazuje art. 138 § 2 K.p.a. Tym samym nie została naruszona zasada dwuinstancyjności., gdyż obydwa organy rozstrzygały dwukrotnie tą samą sprawę. Zarzuty skargi dotyczące zaś możliwości zmiany raz wydanej decyzji dotyczyć mogłyby decyzji ostatecznych a nie zaskarżonych odwołaniem wydanych w pierwszej instancji. K.p.a. w art., 138 § 1 pkt 2 daje możliwość reformatoryjnego orzeczenia także co do części decyzji. W realiach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, że zakres sprawy, który został wyjaśniony i objęty reformacją, jako że sprowadzał się do uściślenia zasięgu rzeczywistej przebudowy drogi, określenia kategorii dróg, z którymi powiązana jest droga będąca przedmiotem inwestycji oraz wskazania obowiązków wynikających z ochrony środowiska opartych na aktualnie obowiązującej ustawie wymagał przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. Wprowadzone do projektu budowlanego zmiany przez graficzne oznaczenie od strony spornego skrzyżowania zieloną linią rzeczywistego terenu planowanych robót drogowych nie było istotną zmianą tego projektu i nie wpływało na zakres koniecznego rozstrzygnięcia. Nie zmieniał się też przedmiot sprawy ani zakres robót koniecznych do wykonania według tego projektu. Także właściwy zarządca drogi złożył wniosek. Zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Tym samym organy działały na podstawie przepisów prawa. Zupełnie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 110 K.p.a. jako że żaden z organów nie podjął bowiem działań, które wiązać można by z jego naruszeniem. Sąd nie dopatrzył się innych uchybień, które obligowałyby do uchylenia zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 P.p.s.a.