II SA/Rz 1054/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska SO del. Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę -skargę oddala- Przedmiotem skargi M. S. – reprezentowanego przez pełnomocnika radcę prawnego M. C. jest decyzja Wojewody z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - zwanej dalej "k.p.a."), utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...], L.dz. [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych tj.: przebudowę budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 3828, obręb Nr [...] [...], dla inwestora: M. S. i A. N. Starosta [...] uzasadnił odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę przedmiotowej inwestycji analizą przedłożonej dokumentacji, tj. inwentaryzacji i projektu architektoniczno – budowlanego, która wskazuje na powstanie nowego obiektu budowlanego w wyniku zaplanowanych robót budowlanych. Organ wyjaśnił, że w sytuacji, gdy roboty budowlane polegają faktycznie na wykonaniu nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu, nie mamy do czynienia z przebudową. W takich okolicznościach zachodzi przypadek budowy lub odbudowy obiektu, na który wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Organ zwrócił również uwagę, że złożone oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest niezgodne z danymi zawartymi w Powiatowym Zasobie Kartograficznym. Od decyzji tej odwołanie złożył M. S. – zastępowany przez pełnomocnika P. O. Wyżej wymieniony zarzucił nieuprawnione sięganie do danych osobowych zawartych w Państwowym Zasobie Kartograficznym. Wskazał, że czynność sprawdzenia danych zawartych w oświadczeniu o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane z danymi zawartymi w Państwowym Zasobie Kartograficznym nie jest czynnością opisaną w art. 35 ustawy Prawo budowlane, poprzedzającą wydanie pozwolenia na budowę. Podniósł, że wbrew twierdzeniom organu, w wyniku przedstawionych w dokumentacji prac nie powstanie nowy obiekt budowlany. W części opisowej wyraźnie wyszczególniono zakres prac, pośród których nie ma całkowitej rozbiórki obiektu. Zdaniem odwołującego organ "wkroczył" w kompetencje organów nadzoru budowlanego, ponadto dostrzeżone nieścisłości pomiędzy inwentaryzacją a projektem budowlanym są pomyłkami, które winny zostać poprawione w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawiając dotychczasowy tok postępowania oraz powołując się na art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) Wojewoda podkreślił, że analiza przedłożonego projektu budowlanego prowadzi do wniosku, że zakres projektowanych robót budowlanych nie jest zgodny z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Wniosek o wydanie pozwolenie na budowę dotyczył bowiem przebudowy obiektu, natomiast z projektu budowlanego (zarówno z części graficznej jak i opisowej) wynika, że projektowane są roboty polegające na rozbiórce ścian, stropu i dachu budynku, budowie nowych ścian, nowego stropu i nowego dachu. Zakres tych robót wskazuje, że nie jest to przebudowa budynku mieszkalnego lecz budowa – odbudowa budynku, który uległ zniszczeniu. W obu tych przypadkach (przebudowa, budowa-odbudowa) inny jest zakres wykonywanych robót budowalnych i przedmiot, którego dotyczy. Przedmiotem przebudowy może być każdy istniejący obiekt budowlany, a skutkiem wykonanych robót może być zmiana parametrów użytkowych lub technicznych tego obiektu, ale pod warunkiem, że zmiana nie dotyczy parametrów charakterystycznych wymienionych w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Natomiast jeżeli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie, który uległ zniszczeniu, to w takiej sytuacji inwestor dokonuje budowy lub odbudowy. Organ podał, że na podstawie przestawionego projektu budowlanego stwierdzić można, że nastąpi zmiana podstawowych parametrów budynku jak: wymiary, powierzchnia zabudowy oraz wysokość. To zaś wskazuje, że w okolicznościach sprawy nie mamy do czynienia z przebudową lecz z budową. Zgodnie z art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie mowa jest o budowie należy przez to rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Wojewoda podał również, że zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może zostać wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ dokonuje sprawdzenia czy osoba, która występuje o pozwolenie na budowę ma tytuł prawny w postaci własności lub inny tytuł pochodzący od właściciela, uprawniający go do realizacji inwestycji. Oświadczenie winno wskazywać dokument z którego wynika tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowle. Reasumując organ podkreślił, że wobec stwierdzonych nieprawidłowości nie uznał zarzutów podniesionych w odwołaniu a dotyczących zarówno oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane jaki i projektu budowlanego i jego zakresu. M. S. – zastępowany przez radcę prawnego M. C. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie, jako niezgodnej z obowiązującym prawem; uchylenie decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez niewydanie postanowienia wzywającego do usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych we wniosku skarżącego o wydanie pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego, a także z naruszeniem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez dokonanie czynności wykraczającej poza ustawowy katalog czynności poprzedzających wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący podniósł, że w odpowiedzi na wezwanie Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r. przedłożył zgodne z prawdą oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedmiotowy tytuł wynika z posiadanego przez niego prawa własności nieruchomości składającej się z działek o nr ewid. 3755, 3828 i 5169, położonych w obszarze obrębu ewid. Nr [...] [...], na terenie jednostki ewidencyjnej 181206_4 [...] – miasto, dla której prowadzona jest Księga wieczysta o nr [...]. Skarżący stwierdził, że informacja uzyskana przez organ z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, jakoby nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest sprzeczna ze stanem faktycznym. W jego ocenie organ nie posiada kompetencji do sprawdzenia prawdziwości oświadczenia, może jedynie badać go pod kątem prawidłowości wypełnienia. Skarżący wskazał również, że stwierdzone przez organ rozbieżności pomiędzy przedłożoną inwentaryzacją budowlaną a projektem budowlanym mają charakter pomyłek i winny zostać usunięte w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do jej uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza natomiast nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli w niniejszej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi. Podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie był art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409). Przepis ten umożliwia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust.1, nałożenie (postanowieniem) obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, z określeniem terminu ich usunięcia. W dalszej części przepis ten stanowi, że po bezskutecznym upływie wskazanego terminu organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Art. 35 ust. 1 stanowi natomiast, że przed wydaniem decyzji pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Odmawiając skarżącemu oraz A. N. wydania pozwolenia na budowę organ powołał się na niezgodność zakresu projektowanych robót budowlanych z treścią wniosku, który dotyczył przebudowy budynku. W ocenie organu analiza projektu wskazuje na budowę nowego obiektu, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych po wcześniej istniejącym. Sąd podziela pogląd organu, że odbudowanie nowych części budynku – ścian, stropu i dachu, po uprzedniej rozbiórce wcześniej istniejących, przy zmianie podstawowych parametrów budynku, w szczególności powierzchni zabudowy i wysokości, nie pozwala na zakwalifikowanie planowanych robót jako przebudowa, określona w art. 3 pkt 7a) ustawy Prawo budowlane, lecz jako odbudowa, o jakiej mowa w art. 3 pkt 6 tej ustawy. Należy zwrócić uwagę, że nawet nieznaczna zmiana podstawowych parametrów budynku nie może być uznana za "pomyłkę", do której usunięcia winien wezwać organ, jak wskazuje się w skardze, a zmiana wysokości budynku w niniejszej sprawie dotyczy kilkudziesięciu centymetrów. Nie jest też słuszny podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowane. Przepis ten, jak już Sąd wskazał na wstępie, nakazuje organowi, w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, nałożenie (postanowieniem) obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. W rozpoznawanej sprawie, wbrew zarzutom skargi, Starosta [...] zastosował procedurę wskazaną w art. 35 ust. 3 cyt. ustawy, tj. nałożył w formie postanowienia wydanego w dniu [...] marca 2013 r. obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, wyznaczając termin ich usunięcia na 3 miesiące. W postanowieniu tym stwierdził, że zakres robót objętych projektem dotyczy budowy (odbudowy) budynku mieszkalnego, a nie jego przebudowy, a tym samym jest sprzeczny z treścią wniosku o udzielenie pozwolenia na przebudowę budynku. Wraz z wydaniem tego postanowienia zwrócono stronie 4 egzemplarze projektu budowlanego. Pismem z [...].06.2013 r. pełnomocnik skarżącego przesłał 4 egzemplarze projektu budowlanego "Przebudowa budynku mieszkalnego dz. 3828, [...]" i tenże projekt był przedmiotem oceny organów. W ocenie Sądu procedura zastosowana przez organ I instancji była prawidłowa. Choć Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie poglądy, że w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej może stosować art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nawet kilkakrotnie, zwłaszcza, kiedy rodzi się konieczność wezwania strony do usunięcia kolejnych uchybień, które ujawniają się dopiero w związku z wykonaniem przez nią nałożonego wcześniej obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 11.08.2011 r., II OSK 1214/10, LEX Nr 1068967), jednakże w rozpoznawanej sprawie konieczność powtórnego stosowania art. 35 ust. 3 ustawy nie zachodziła, bowiem inwestorzy kwestionowali co do zasady wyrażoną przez organ I instancji ocenę planowanych robót jako odbudowę budynku, prezentując stanowisko, iż jest to przebudowa i nie wprowadzili zmian do projektu. Na podstawie przedłożonego projektu organ nie mógł natomiast wydać pozwolenia na odbudowę budynku mieszkalnego, gdyż treść takiej decyzji byłaby sprzeczna z wnioskiem inwestorów, a ponadto nie dysponował decyzją o warunkach zabudowy dla działki nr 3828 w [...], która (w przypadku oczywiście braku planu miejscowego) jest niezbędna dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (odbudowę), natomiast zgodnie z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.) nie jest wymagana w przypadku robót budowlanych polegających na przebudowie. Jeśli chodzi o kwestię oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył takie oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej. Oświadczenie takie należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 2) Przepisy te nie zakazują organowi wydającemu pozwolenie na budowę dokonania analizy takiego oświadczenia, a skoro jest ono z mocy ustawy integralną częścią wniosku o pozwolenie na budowę, to dopuszczalne jest zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. – wezwanie do usunięcia braków formalnych podania. W rozpoznawanej sprawie Starosta dołączył do akt wydruk z księgi wieczystej dla działki nr 3828 oraz wypis z rejestru gruntów dla tej działki, które to informacje mają charakter jawny. Z dokumentów tych wynikało, że właścicielem wymienionej działki jest wyłącznie M. S., tymczasem oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożyli M. S. oraz A. N. i wskazali, że są współwłaścicielami działki 3828. O wyjaśnienie tych nieścisłości organ I instancji zwrócił się do pełnomocnika inwestorów w trybie art. 64 § 2 k.p.a., nie zaś w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Nie doszło zatem do naruszenia ostatniego z wymienionych przepisów, co było zarzutem odwołania, a organ udzielający pozwolenia na budowę, co raz jeszcze należy podkreślić, był uprawniony do wyjaśnienia kwestii tytułu prawnego do nieruchomości objętych planowana inwestycją, na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Biorąc wszystkie te okoliczności pod uwagę, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, a w tej sytuacji Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 P.p.s.a.