II SA/Rz 1054/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2017 r. sprawy ze skargi T. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania -skargę oddala- Przedmiotem skargi T.W. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania, które wydano w następującym stanie sprawy; Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął czynności na skutek zawiadomienia T.W. w sprawie legalności budowy studzienki rewizyjnej lokalnej kanalizacji sanitarnej Szkoły Podstawowej nr [...] w I. na działce nr ewid. 1811/14. Kontrolę przeprowadzono w dniu [...] marca 2016 r. W piśmie z dnia 18 kwietnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował T.W. o wyniku przeprowadzonej kontroli. Podał, że oczyszczalnia ścieków, kanalizacja sanitarna i deszczowa dla Szkoły Podstawowej nr [...] w I. wykonana była na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 1998 r. nr [...]. Ponadto decyzją z dnia [...] września 2004 r. Starosta Powiatu [...] udzielił Gminie [...] pozwolenia na budowę budynku sali gimnastycznej z zapleczem przy ww. szkole z kanalizacją deszczową na działkach nr 1810 i 1811/2. Podczas kontroli stwierdzono, że usytuowanie studzienek kanalizacji deszczowej i sanitarnej odpowiada dokumentacji projektowej. Wobec tego brak było podstaw do prowadzenia postępowania w tej sprawie. W dniu 2 maja 2016 r. (data stempla pocztowego) T.W. wniósł odwołanie od rozstrzygnięcia zawartego w jego ocenie w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r., zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego i pobieżną ocenę materiału dowodowego. Opisanym na wstępie postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23) dalej zwanej: "Kpa", stwierdził niedopuszczalność ww. odwołania. Organ odwoławczy podał, że odwołanie, w myśl art. 127 § 1 Kpa, jest środkiem zaskarżenia decyzji administracyjnej. Analiza akt sprawy nie wykazała jednak, aby Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał takie rozstrzygnięcie. Zaskarżone pismo tego organu z dnia 18 kwietnia 2016 r. nie nosi takich cech i nie spełnia wymagań określonych w art. 107 Kpa. Wyniki kontroli organu nadzoru budowlanego nie dały bowiem podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Odwołanie od pisma niebędącego decyzją jest niedopuszczalne. W skardze T.W. zarzucił naruszenie przez organ odwoławczy art. 134 Kpa poprzez błędne zastosowanie, nierozstrzygnięcie sprawy merytorycznie oraz usankcjonowanie pozbawienia go możliwości działania w sprawie. Podniósł, że organy nie odniosły się do podniesionych przez niego zarzutów dotyczących nieprawidłowości przy realizacji studzienek kanalizacyjnych, które posadowione zostały nieprawidłowo. Nie powiadomiono go również o dacie kontroli pomimo, że jedna studzienka znajduje się w części na jego działce. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i orzeczenia o kosztach postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu skargi w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, ze skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd rozpoznał sprawę w posteęowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej określanego WINB) z dnia [...] czerwca 2016 r., którym organ ten stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącego od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej PINB) z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak [...]. Tymczasem nie tylko decyzja jako taka nie została wydana, ale PINB w ogóle nie prowadził postępowania administracyjnego, w którym mogłaby ona zapaść. W/w pismo z dnia 18 kwietnia 2016 r. ma jedynie charakter informacyjny. Niczego w nim organ nie rozstrzyga. Zgodnie z art. 104 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Według § 2 tego przepisu decyzje rozstrzygają sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Powyższy przepis określając przedmiot postępowania administracyjnego, jednocześnie zaznacza, że jest ono wszczynane i prowadzone w celu rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w formie decyzji. Wedle utrwalonych poglądów doktryny decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym o zewnętrznym władczym charakterze skierowanym do konkretnego adresata (adresatów) w konkretnej sytuacji, którą ten akt rozstrzyga określając o prawach lub obowiązkach jego adresata. Nie każdy akt administracyjny jest decyzją, chociaż każda decyzja jest takim aktem. W ujęciu materialnym podstawę definicji decyzji administracyjnej stanowi określenie sprawy administracyjnej. W ujęciu procesowym wywodzonym z treści art. 104 K.p.a. w związku z art. 105 i art. 107 oraz art. 1 pkt 1 K.p.a. wydanie decyzji jest formą załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. Jest to zatem czynność procesowa (akt procesowy), który kończy postępowanie w danej instancji. Załatwienie sprawy oznacza zaś co do zasady, iż organ po wszczęciu postępowania zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w sprawie, uznał za udowodniony określony stan faktyczny, dokonał subsumpcji udowodnionych faktów pod stosowną normę prawną, sporządził decyzję administracyjną spełniającą wymogi formalne z art. 107 § 1 K.p.a. (przynajmniej minimalne), w której odniósł się do interesów prawnych lub obowiązków stron postępowania i wreszcie decyzję tę doręczył stronom. W uchwale z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. akt III AZP 1 X 88 (OSPiKA 1989 z. 3 poz. 59) Sąd Najwyższy, nawiązując do dorobku doktryny stwierdził, że w ujęciu materialnym decyzja to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego (...), o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy prawne. W ujęciu procesowym decyzja kończy konkretne postępowanie i rozstrzyga sprawę co do istoty. Do elementarnych cech decyzji (koniecznych, aby dany akt uznać za decyzję) zalicza się: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Brak któregoś z tych elementów powoduje, że nie mamy do czynienia z decyzją. Zauważyć trzeba, że treść pisma skarżącego z dnia 25 lutego 2016 r. nie wskazuje, aby domagał się on wszczęcia jakiegoś postępowania. Pismo to zostało skierowane do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego a zaadresowane do Dyrektora Wojewódzkiej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej w [...] i przekazane – zgodnie z właściwością – za pismem z dnia [...] marca 2016 r. do PINB. Skarżący zwracał się "o wskazanie czy nie zostały naruszone przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Opisał stan faktyczny, który budził jego wątpliwości pod względem zgodności z prawem, a następnie zapytał "czy wskazane urządzenie znajdujące się w styczności z granicą jego działki zostało usytuowane "zgodnie z dyspozycją § 36 w/w rozporządzenia". Chodziło o zachowanie minimalnych odległości. Na końcu poprosił o zbadanie przedmiotowej sprawy i udzielenie mu odpowiedzi na postawione pytanie. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości poprosił o podjęcie niezbędnych kroków celem ich usunięcia. Analizując treść tego pisma nie sposób uznać, aby było to żądanie wszczęcia postępowania w sytuacji nawet w przypadku gdyby organ nie stwierdził jakichkolwiek nieprawidłowości. Działając zgodnie z właściwością i w ramach kompetencji pracownicy PINB przeprowadzili w dniu 22 marca 2016 r. kontrolę. Z kontroli tej sporządzony został protokół dokumentujący jej przebieg i ustalenia, sporządzony został szkic sytuacyjny. Podczas kontroli Dyrektor Szkoły Podstawowej przedłożył m.in. kopie decyzji – pozwoleń na budowę, mapę inwentaryzacji powykonawczej i projekt zagospodarowania działki. O wynikach kontroli PINB zawiadomił skarżącego właśnie pismem z dnia 18 kwietnia 2016 r. odwołując się w jego treścido decyzji, na podstawie których zatwierdzono projekty budowlane oraz udzielono pozwoleń na budowę. Organ wskazał, że podczas kontroli przeprowadzonej przez Inspektorat stwierdzono, że usytuowanie studzienek kanalizacji deszczowej i sanitarnej dla Szkoły Podstawowej Nr [...] w I. odpowiada sytuacji przedstawionej w w/w dokumentach. Podał na końcu, iż z uwagi na powyższe, brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w powyższej sprawie. W świetle wcześniejszych rozważań, pisma PINB nie sposób uznać za decyzję administracyjną. Od pisma o charakterze informacyjnym kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje środka zaskarżenia w postaci odwołania. Odwołanie przysługuje stronie postępowania zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej przez organ I instancji. Tymczasem nie tylko nie zostało wszczęte i prowadzone żadne postępowanie administracyjne, bo czynności kontrolne miały dopiero wyjaśnić czy są jakiekolwiek podstawy do jego wszczęcia, ale też pismo PINB z dnia 18 kwietnia 2016 r. nie rozstrzygało w sposób władczy żadnej kwestii. Także z uwagi na informacyjny charakter pisma brak podstaw do innej jego oceny. Zasadnie więc PWINB wydał postanowienie oparte na art. 134 K.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Wobec treści pisma skarżącego z dnia 25 lutego 2016 r., który w razie niestwierdzenia nieprawidłowości nie domagał się przecież wszczęcia postępowania a także z uwagi na to, że nawet gdyby stwierdzono (co nie miało miejsca) ewentualne nieprawidłowości, nie sposób także tego pisma PINB potraktować jako postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania i oceniać "odwołania" złożonego przez skarżącego jako zażalenia na to postanowienie. Z taką sytuacją nie mamy tu do czynienia, a zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Nie każde pismo czy podanie wszczyna postępowanie, które powinno zostać rozstrzygnięte merytorycznie. PINB rzeczywiście nie powiadomił skarżącego o terminie kontroli tylko o zamiarze jej przeprowadzenia ale nie było takiego obowiązku, skoro nie był on inwestorem i kontrola nie odbyła się na jego nieruchomości. Na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia nie miało jednak żadnego wpływu czy skarżący został czy też nie zawiadomiony o terminie kontroli. Nie miało również znaczenia w kontekście oceny legalności postanowienia czy w piśmie z dnia 18 kwietnia 2016 r. udzielono mu wyczerpującej odpowiedzi czy też nie. Jeśli urządzenia związane z siecią kanalizacyjną znajdują się w miejscach, w których zostały zaprojektowane w zatwierdzonym ostateczną decyzją projekcie budowlanym, to aktualnie brak podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego. Zgodność konkretnych rozwiązań z obowiązującym w dacie wydawania takiej decyzji prawem stanowiła przedmiot i podstawę decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. To w tamtym postępowaniu właściciele sąsiadujących z terenem inwestycji nieruchomości powinni byli zgłaszać swoje ewentualne zastrzeżenia, jeśli mieli w tym zakresie wątpliwości. Mając na uwadze powyższe, skoro nie zaistniały żadne podstawy do zakwestionowania legalności zaskarżonego postanowienia Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.