II SA/Rz 1055/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Bryk Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi U. B. i M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących U. B. i M. B. solidarnie kwotę 755 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt pięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1055/05 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r. Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania U. i M. B. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej w granicy z działką nr ewid. 1078/2 oraz zjazdu na działkach nr ewid. 1078/1 i 1078/2 położonych przy ul. G. w D. dla A. i N. T. W podstawie prawnej organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 4 ust. 2, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1-6 i art. 60 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. nr 80, poz. 717 ze zm.). W odwołaniu skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji, jako wydanej z naruszeniem prawa. W warunkach i szczegółowych zasadach zabudowy i zagospodarowania terenu przyjęto nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 15m od krawędzi jezdni, co było już wcześniej przedmiotem interwencji skarżących. Organ I instancji rozpoznając sprawę wskazał na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku barku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na potwierdzenie prawidłowego ustalenia linii zabudowy. Jednakże w czasie, gdy skarżący budował swój dom, na działce sąsiedniej linię zabudowy ustalono w odległości 8m od krawędzi jezdni. W skarżonej decyzji linię zabudowy ustalono z naruszeniem § 4 cyt. rozporządzenia, według którego ustalenie linii zabudowy dla nowych budynków następuje jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na sąsiednich działkach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło argumentów odwołania. Rozpoznając sprawę Kolegium przytoczyło treść art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym zawarto warunki, po spełnieniu których możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 60 ust. 2 i art. 53 ust. 4 i 5, określający treść decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, że nie zostały naruszone regulacje zawarte w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z tym przepisem, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich tworzy uskok, wówczas obowiązujące linie zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, dopuszcza się jednak inne oznaczenie linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w analizowanym obszarze. W aktach sprawy znajduje się analiza funkcji oraz cech zabudowy obszaru analizowanego. W punkcie III analizy zapisano, że istniejące budynki na sąsiednich działkach usytuowane są w odległości 8m i 23 m od krawędzi jezdni, a na działce sąsiedniej, na której ma być usytuowany budynek wydane zostało pozwolenie na budowę budynku w odległości 20m od krawędzi jezdni, dlatego wskazane jest zachowanie linii pośredniej tzn. około 15 m. W skardze do Sądu skarżący U. B. i M. B. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu w zakresie błędnego przyjęcia linii zabudowy w skarżonych decyzjach. Zreplikowali, że przyjmowanie linii zabudowy na sąsiednich działkach na różnej odległości od krawędzi jezdni powoduje wypaczenie sensu zachowania tej linii. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której tryb i zasady wydawania uregulowano ustawą z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwana dalej ustawą. Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 (inwestycje celu publicznego, do których stosuje się inne regulacje prawne). Na podstawie art. 60 ust.1 ustawy, decyzje o warunkach zabudowy wydaje z zastrzeżeniem ust. 3 (odrębna regulacja dla terenów zamkniętych) wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy. Przepis art. 61 ust. 6 ustawy zawiera delegację dla właściwego ministra do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej do określenia w drodze rozporządzenia sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. W wykonaniu ustawowej delegacji zostało wydane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwane dalej rozporządzeniem. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy w zakresie warunków , o których mowa w art. 61 ust. 1–5 ustawy (§ 3 rozporządzenia). Przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych usytuowania linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Warunki ustalania linii zabudowy zostały przewidziane w § 4 rozporządzenia. Z normatywnej treści tego przepisu wynika, że zasadą jest ustalenie linii zabudowy wg kryteriów zawartych w ust. 1 do 3 § 4 rozporządzenia. W ust. 4 § 4 rozporządzenia została stworzona możliwość innego wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 zawierające cześć tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy (zasadniczej lub katastralnej – art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy) z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. (§ 9 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia). Znajdująca się w aktach sprawy analiza obszaru w pkt III zawiera następujący zapis: "istniejące budynki na sąsiednich działkach usytuowane są w odległości 8m i 23m od krawędzi jezdni. Ponadto na działce przylegającej do działki, na której ma być usytuowany budynek wydano decyzje o pozwoleniu na budowę w odległości 20m od krawędzi jezdni. Mając na uwadze powyższe wskazane jest zachowanie linii pośredniej tzn. około 15m od krawędzi jezdni". W załączniku graficznym do analizowanego terenu linia zabudowy wg legendy została ustalona na 15 m od krawędzi jezdni. W decyzji o warunkach zabudowy w pkt III.1. organ ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy 15m od krawędzi jezdni ul. G., dopuszczając cofnięcie budynku w głąb działki nie więcej niż 5m. W załączniku graficznym nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy wynika natomiast wg legendy, że ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy na 15m od krawędzi jezdni. Z powyższego wynika, że linia zabudowy została ustalona odmiennie w załączniku graficznym do analizy jaki i załączniku graficznym do decyzji, poprzez użycie różnej terminologii oraz w części opisowej analizy terenu jaki w sentencji decyzji organu I instancji. Mając na względzie przedstawiony stan prawny Sąd uznał, że jeżeli podstawą ustalenia linii zabudowy jest analiza funkcji terenu, to linia zabudowy winna być oznaczona w sposób jak wynika z tej analizy. Ustawodawca wskazał, ze ustalenie w ten sposób linii zabudowy jest wyjątkiem od reguł wymienionych w § 4 ust. 1- 3 rozporządzenia, a wszelkie wyjątki należy interpretować ściśle. Należy zauważyć, że w analizie obszaru linia zabudowy nie została określona precyzyjnie, aczkolwiek załącznik graficzny w sposób jednoznaczny wyznaczył linie zabudowy na 15m od krawędzi jezdni. Wyżej przywołany tekst analizy obszaru w sposób niejednoznaczny określał linie zabudowy, na co wskazuje użycie wyrażenia "około". W tej sytuacji rzeczą organu było wezwanie autora analizy do wyjaśnienia powstałych wątpliwości, co do określenia linii zabudowy, mając równocześnie na względzie treść § 4 rozporządzenia. Na mocy art. 64 ust. 1 ustawy do decyzji o warunkach zabudowy mają również zastosowanie przepisy zawarte w art.53 ust. 3-5a ustawy. W przepisie ust. 4 art. 53 wymieniono organy, z którymi w zależności od rodzaju i terenu prowadzonej inwestycji wymagane jest uzgodnienie, które następuje w trybie art. 106 k.p.a. Stosownie do art. 106 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenie opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie ) decyzje wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (§ 1). Organ załatwiający sprawę, zwraca się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę (§ 2), a zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (§ 5). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30.12.1999r. sygn. akt IV SA1695/97 stwierdził, że akty prawne wydawane na podstawie art. 106 k.p.a. niezależnie od tego, czy przepis prawa wymaga opinii, zgody, czy też uzgodnienia lub stanowiska stanowią rozstrzygnięcie o charakterze decyzyjnym. Postanowienie wydane na podstawie art. 106 k.p.a. stanowi element głównego rozstrzygnięcia sprawy następującego już w formie decyzji. Ponieważ postępowanie prowadzone na podstawie art. 106 k.p.a. jest elementem postępowania administracyjnego prowadzonego w danej sprawie, mają do niego zastosowanie w szczególności takie przepisy jak art. 7 wymagający, aby sprawa była szczegółowo wyjaśniona i art. 10 k.p.a. zapewniający stronom możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W postępowaniu tym ma również zastosowanie przepis art. 81 k.p.a. (patrz: Komputerowy System Informacji Prawnej LEX nr 45131) Akta sprawy dowodzą, że działka nr 1078/1 graniczy z działką nr 1207/2 (ul. G.) będąca we władaniu gminy. Z przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy wynika, że decyzja o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Kwestia ta została pominięta w prowadzonym postępowaniu jak i zaskarżonej decyzji. Natomiast w przypadku zbiegu funkcji organu orzekającego w sprawie równocześnie właściwego do uzgodnienia, treść uzgodnienia winna zostać ujawniona w uzasadnieniu decyzji, bowiem nie wystąpiłaby sytuacja współdziałania organów przewidziana w art. 106 § 1 k.p.a. Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sad uznał, że nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a orzekł jak w sentencji. Wobec uwzględnienia skargi orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ podejmie działania zmierzające do wyeliminowania wątpliwości odnośnie ustalenia linii zabudowy, kierując się obowiązującymi przepisami prawa oraz uwagami zawartymi w uzasadnieniu wyroku. Wyjaśni też do jakiej kategorii należy droga, do której przylega działka nr 1207/2, ustali zarządcę drogi, a w konsekwencji istnienie obowiązku uzgodnienia odnośnie terenów przyległych do pasa drogowego. Realizacja wymienionych wytycznych pozwoli na wydanie decyzji, która będzie odpowiadała wymogom art. 54 ustawy i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.).