II SA/Rz 106/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Elżbieta Mazur-Selwa Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skarg J. K. i Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz adwokata K. D. wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł / słownie : dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 / słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/. IV. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz radcy prawnego M. S. wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł / słownie : dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 / słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/. Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2013r. znak [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi R., gmina [..] o ogólnym obszarze 510,1411 ha, poszerzonym o części gruntów wsi S., gmina [...] o obszarze 4450 ha. Od ww. decyzji odwołali się Z.P., reprezentowana przez pełnomocnika B.J., J.K. i B. i J.P. Z.P. zarzuciła wydanemu rozstrzygnięciu nieuwzględnienie jej interesu, wprowadzanie w błąd przez geodetów w procesie scalania, przewlekłe załatwianie wniosków zainteresowanych oraz sformułowała roszczenia cywilno-prawne. J. K. nie zgodził się na nowowytyczoną drogą, która utrudnia mu gospodarowanie. B. i J. P. wskazali na błąd w wycenie działki nr 888. Wszyscy skarżący wnieśli o uchylenie decyzji z uwzględnieniem ich interesów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] zwane dalej SKO lub Kolegium decyzją z dnia [...] listopada 2013r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2013r., nr [...], w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 23, art. 27, art. 28, art. 29 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jednolity Dz. U. z 2003r., Nr 13, poz. 1287 ze zmianami), zwanej dalej "ustawą", a także art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 17 lutego 1960r. o utracie mocy prawnej niektórych ksiąg wieczystych (Dz. U. z 1960r., Nr 11, poz. 67 ze zmianami). Kolegium w uzasadnieniu decyzji streściło przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego. Przytoczyło najistotniejsze unormowania zawarte w ustawie, określające reguły prowadzenia postępowania scaleniowego i przywołało daty i formy czynności proceduralnych podejmowanych w toku postępowania scaleniowego. Kolejno SKO wskazało na zastrzeżenia zgłoszone przez uczestników scalenia, które jako słuszne zostały uwzględnione oraz wskazało na przyczyny nieuwzględnienia zastrzeżeń zgłoszonych przez pozostałych uczestników scalenia. Kolegium wskazało, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe i zgodne z obowiązującym stanem prawnym. Nie budzi też wątpliwości rzetelność jego prowadzenia i wyjaśnienie przesłanek będących podstawą jego uzasadnienia. Postawione przez skarżących zarzuty nie znajdują potwierdzenia w dokonanych ustaleniach jak wydanym rozstrzygnięciu, bowiem są sprzeczne z założeniami scalenia lub brak jest praktycznych możliwości ich realizacji. Uwzględnienie subiektywnie zasadnych zastrzeżeń skarżących, narusza cały plan scalenia i odbyłoby się kosztem interesu pozostałych uczestników scalenia (scaleniem objęto 571 uczestników). W myśl art. 27 ust. 1 ustawy, projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Na ogólną liczbę 571 uczestników scalenia, z projektem zapoznało się 389 uczestników, którzy złożyli 36 zastrzeżeń, rozpatrzonych przez komisję doradczą z czego 24 rozpatrzono pozytywnie. Tym samym został wypełniony wymóg ustawowy w tym zakresie. Wydane rozstrzygnięcie nie narusza prawa i uwzględnia cel scalenia gruntów jakim jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Kolegium stwierdziło, że projekt scalenia został opracowany racjonalnie pod względem gospodarczym i zgodnie z obowiązującymi przepisami, a uczestnicy scalenia otrzymali za grunty posiadane przed scaleniem należne ekwiwalenty, zaś różnice w wartości gospodarstw przed i po scaleniu zostaną wyrównane dopłatami obliczonymi na podstawie wyceny gruntów ustalonej w drodze uchwały przez uczestników scalenia. Decyzję podano do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia w dniu [...] września 2013 roku, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w Urzędzie Gminy w [...], na której terenie są położone scalane grunty oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia. W decyzji z dnia [...].09.2011 roku nr: [...] ustalono środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Scalenie gruntów wsi R., gmina [...], powiat [...], województwo [...]". Z.P. - reprezentowana przez córkę B.J. złożyła na wskazaną wyżej decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 2013r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uwzględnienie jej odwołania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła nierozpoznanie istoty sprawy. W uzasadnieniu podniosła, że decyzja Starosty [...] nie została jej doręczona. Ponadto zgodnie z projektem scalenia droga nr [...] (stary stan [...]), przylegająca do posesji pani Z.P. została ulokowana w odległości ok. 1, 5 metra od budynku mieszkalnego i zmieniono jej charakter z prywatnej na gminną podczas, gdy zgodnie 2 art. 43 ustawy o drogach publicznych obiekty budowlane przy drogach gminnych powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 metrów w terenie zabudowy. Skarżąca oraz członkowie jej rodziny podczas wizji lokalnej wskazywali, iż wspomniane usytuowanie drogi i zmiana jej zakwalifikowania spowoduje niszczenie ich budynku mieszkalnego i nie wyrazili zgody na taką zmianę. Proponowane usytuowanie drogi jako gminnej, powoduje naruszenie wspomnianych przepisów prawa oraz narusza interes prywatny właściciela nieruchomości. Zmiana charakteru obecnej drogi na drogę gminną spowoduje nasilenie ruchu pojazdów, co spowoduje dalsze niszczenie budynku. W tym stanie sprawy po stronie skarżących rysuje się realna szkoda majątkowa. Zarzuciła, że współposiadacze, ich spadkobiercy, mieszkańcy posesji przyległych do działki 383 otrzymali ekwiwalent w postaci innych nieruchomości rolnych w zamian za oświadczenie o wyrażeniu zgody na przekształcenie drogi na gminną podczas, gdy osoby, które podpisały to oświadczenie nie posiadały ku temu stosownego tytułu prawnego. Ponadto w aktach sprawy brak jest protokołu nr 34 z dnia [...].07.3013r., z którego wynika, że osoby forsujące zakwalifikowanie wyżej wymienionej działki jako drogę gminną, także nie posiadają stosownego tytułu prawnego. J.K. w skardze na wskazaną wyżej decyzję zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, a to: - art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie mu wypowiedzenia się do co zebranych odwodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań - art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności przeprowadzenie dowodu z wnioskowanego rzez skarżącego w toku postępowania protokołu zebrania wiejskiego wsi R. - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący . Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Podniósł i zarzucił przesunięcie granicy działki nr 654 oraz zmniejszenie jej powierzchni z 12 a do powierzchni 10, 33 a. Ponadto podniósł, że posiadał 2 działki oznaczone numerami 660 i 654 z dojazdem do działki nr 654. Działki te zostały połączone, a drogę "przydzielono" sąsiadowi. Podał, że było to złamanie prawa bowiem ściśle tereny zabudowane nie podlegają scaleniu W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych sprowadza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji sąd obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać czy w sprawie prawidłowo został ustalony stan faktyczny. Analizując przedmiotową sprawę sąd ustalił, że stan faktyczny sprawy nadaje się do wyrokowania a naruszenia przepisów postępowania uzasadniają uwzględnienie skargi. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga Z.P. i J.K. na decyzję SKO [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...].09.2013 r. zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi R. i części gruntów wsi S. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 1998 r. sygn. akt II SA 941/98 stwierdził, że "scalenia gruntów należą do jednych z najtrudniejszych i najbardziej skomplikowanych spraw administracyjnych". Zadaniem zatem sądu jest kontrola wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem a nie orzekanie o słuszności rozstrzygnięć pod względem merytorycznym. Stosownie do przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu gruntów proces ten ma charakter zbiorowego zabiegu urządzeniowo-rolnego. Cechują je rozwiązania mające charakter techniczny przy uwzględnieniu przepisów ustawy. Organy administracyjne opracowując projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego – ich zdaniem – rozwiązania, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Zwykle w toku tego postępowania rodzą się konflikty pomiędzy uczestnikami oczekującymi wyłącznie na uwzględnienie ich interesu. W tym zakresie rozstrzygnięcia organów mają charakter uznaniowy. Niemniej jednak należy mieć na uwadze to, że granice i zakres postępowania scaleniowego wyznaczają przepisy ustawy. Kontrola sądu polega wyłącznie na tym czy tego rodzaju rozstrzygnięcia nie mają cech dowolności, a więc czy w sposób należyty wyrażono interesy wszystkich uczestników scalenia i interes społeczny oraz czy przeprowadzony proces pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy. Postępowanie scaleniowe może być wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych położonych na projektowanym obszarze scalenia lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia – art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2003 r. Nr 178 poz. 1749). W aktach organu administracji zalega "wykaz 179 właścicieli gruntów wsi R. wnioskujących o wykonanie scalenia gruntów z podaniem wielkości ich gospodarstwa rolnego". Wykaz ten nie zawiera podpisów osób wnioskujących o scalenie. Następnie wydane zostało postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego [...].09.2011 r. na podstawie art. 3, art. 7 i art. 33 cyt. ustawy. Z jego treści wynika, że postępowaniem scaleniowym objęto powierzchnię 510,08 ha. Następnie postanowieniem z dnia [...].11.2011 r. poszerzono obszar scalenia o część gruntów wsi S. uwzględniając wnioski kilku właścicieli gospodarstw rolnych złożone w czerwcu 2012 r. o łącznej powierzchni 3,30ha. Organ odwoławczy prowadząc postępowanie prowadzi je ponownie w całości a swoje ustalenia wyraża w uzasadnieniu. Wątpliwości Sądu budzi również obszar objęty scaleniem. W dwóch postanowieniach o wszczęciu postępowania scaleniowego i poszerzeniu jego obszaru przyjęło, iż łącznie obszar ten wynosi 513,38ha. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego wynika, że jest to obszar 510,1411ha we wsi R. i 4450ha wieś S. Jeżeli nawet przyjmiemy, że w decyzji odwoławczej przyjęty do scalenia obszar wsi S. jest wynikiem omyłki pisarskiej, bo w decyzji organu I instancji mowa jest o 0,4450ha to i tak określenie obszaru objętego scaleniem odbiega od treści obu postanowień, a to określenie obszaru objętego scaleniem w postanowieniu o wszczęciu postępowania scaleniowego wsi R. i poszerzeniu postępowania scaleniowego o część wsi S. Prawidłowość tych ustaleń jest niezmiernie ważna ponieważ to decyduje o zakresie sprawy scaleniowej. Organ odwoławczy prowadząc swoje postępowanie winien to wyjaśnić, a to winno znaleźć się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Obowiązkiem organu rozpoznającego odwołanie była ocena prawidłowości wydania obu postanowień wydanych na podstawie art. 3 cyt. ustawy. Szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Jego treść powinna odzwierciedlać proces badania prawidłowości rozstrzygnięć pierwszoinstancyjnych. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie organu odwoławczego jest powtórzeniem uzasadnienia rozstrzygnięcia objętego kontrolą. Brak własnego stanowiska organu odwoławczego w przedmiocie kontrolowanych rozstrzygnięć jest brakiem w przepisach procesowych, który ma wpływ na wynik prawidłowego postępowania. Kontrolujący sprawę Sąd nie może ustalić czy poszczególne zagadnienia były przedmiotem badania organu odwoławczego. Taki brak musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji ze względu na naruszenia procesowe. Brak w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu II instancji w przedmiocie zarzutów Z.P., które sprowadzają się do tego, że w postępowaniu scaleniowym nie może być regulowany status drogi. Zakres tego postępowania reguluje ustawa. Z brzmienia art. 1 ust. 1 wynika, że "celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych (...) racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu". Wobec tego przepis ten określa zakres przedmiotowy procesu scalenia. Organy obu instancji nie wypowiedziały się w swych uzasadnieniach czy przedmiotem postępowania scaleniowego może być objęta również zmiana statusu drogi. Zarzuty skargi J.K., zasługują na uwzględnienie, wyłącznie w takim zakresie, że nie wyjaśniono w rozstrzygnięciu odwoławczym, czy jego działki, a to nr ew. 654 i nr 817 mają dostęp do drogi publicznej. Jak ustalono na podstawie mapy ewidencyjnej załączonej do postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego każda z nich miała dostęp do drogi publicznej. W uzasadnieniu brak informacji na ten temat. Działki te również nie są wymienione wśród tych, gdzie Gmina jest zobowiązana wykonać przepusty lub wyrównać teren, umożliwiając po scaleniu dostęp do drogi. Prawdą jest, że J.K. nie brał udziału w postępowaniu scaleniowym. Z załączonego wykazu uczestników scalenia, którzy nie zgłosili się pomimo zawiadomienia (k.-157 akt I instancji) wynika, że skarżący został "zawiadomiony listą obecności z dnia "[...].X.2012 r. poz. 17" – listy tej brak w aktach. Wobec tego, że uzasadnienie rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie spełnia wymogów o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. orzekł o tymczasowej ochronie swego rozstrzygnięcia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie § 15 i § 16 rozporządzenia Ministra sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r. poz. 490).