II SA/Rz 1060/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego M. F. kwotę 120 zł /słownie: sto dwadzieścia złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M. F., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...], jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "GITD") z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, którą wydano w następującym stanie sprawy; W dniu 6 listopada 2013 r. w R. przeprowadzono kontrolę pojazdu marki Mercedes-Benz o nr rej. [...], należącego do przedsiębiorcy M. F., dysponującego licencją i zezwoleniem na wykonywanie regularnego krajowego transportu drogowego osób. Autobus kierowany był przez K. H. Pojazdem realizowany był krajowy transport drogowy osób w ramach linii regularnej [...]. Na podstawie wyników kontroli utrwalonych w protokole kontroli nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił przedsiębiorcę o wszczęciu z urzędu postępowania Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na M. F. karę pieniężną w wysokości 3000 zł za wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu w zakresie ustalonej trasy przejazdu i wyznaczonych przystanków. Organ I instancji ustalił, że w dniu kontroli realizowany był transport na linii [...]. Przejazd powinien rozpocząć się w J. o godz. 7.15 a pierwszy przystanek powinien mieć miejsce w R. na przystanku pod Urzędem [...] o godz. 7.37. Kurs rozpoczęto jednak w R. o godz. 7.37, a przejazd realizowany miał być na trasie R. – P., a nie jak określono w zezwoleniu J. – R. – P. Stwierdzone naruszenie stanowiło podstawę nałożonej kary pieniężnej. Brak było natomiast podstaw do uwzględnienia wyjaśnień strony, że tego dnia z J. wykonywany był także dodatkowy (czy też zastępczy) kurs na tej trasie. W szczególności przyjazdu takiego dodatkowego pojazdu nie stwierdzono na parkingu przy urzędzie [...] (dalej też U.) w godz. od 7 do 9, kontrolowanym tego dnia przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego [...]. W ocenie organu wykonania takiego przewozu nie dowodziła również przedłożona wykresówka innego kierowcy S. Z., ponieważ w okresie, kiedy powinien zabierać pasażerów z lotniska na wykresówce odnotowana jest prędkość 50 – 70 km/h, a prędkości takiej nie da się rozwinąć w okolicach terminalu lotniska. W odwołaniu od powyższej decyzji M. F. nie zgodził się z ustaleniami faktycznymi organu I instancji i zakwestionował przyjęty brak podstaw do zastosowania przepisów wyłączających odpowiedzialność przewoźnika za stwierdzone naruszenie. Organ nie uwzględnił bowiem warunków drogowych występujących w dniu kontroli związanych z pracami prowadzonymi na drogach. Kierowca K. H. z trasy z P. do R. informował pracodawcę o utrudnieniach w ruchu drogowym i niemożliwości dojechania do J. na ustaloną godzinę. Wobec tego otrzymał on polecenie podstawienia pojazdu na przystanku w R. na godz. 7.37. Kurs z J. rozpoczął natomiast inny kierowca – S. Z., przy czym również i ten kurs opóźnił się z powodu robót drogowych. Tak więc przedstawione okoliczności były niezależne od przedsiębiorcy. Zarzucono także brak przeprowadzenia wszystkich zgłoszonych przez stronę dowodów, które miały potwierdzić podnoszone okoliczności. Opisaną na wstępie decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym (dalej: Utd), przewozem regularnym jest publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie - Prawo przewozowe. Stosownie do art. 20 ust. 1 Utd, w zezwoleniu na wykonywanie przewozów regularnych osób określa się w szczególności: 1) warunki wykonywania przewozów; 2) przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów; 3) miejscowości, w których znajdują się przystanki. Warunków określonych w zezwoleniu nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych, lub blokad drogowych (art. 20a ust. 1 Utd). Naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu podlega karze pieniężnej w kwocie 3000 zł. Mając na względzie dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, z których wynikało, że w dniu kontroli przewóz rozpoczęto w R. a nie w J. (okoliczność tę ustalono na podstawie zeznania kierowcy i utrwalono w protokole stanowiącym dokument urzędowy), niewątpliwie doszło do naruszenia zatwierdzonego rozkładu jazdy. Stanowisko zaś przedsiębiorcy o konieczności podstawienia dodatkowego pojazdu do J. stoi w oczywistej sprzeczności z zeznaniami kierowcy K. H., który podał, że takie działanie jest częstą praktyką i odbywa się na polecenie pracodawcy. Tym samym brak było podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92c Utd. Stwierdzone naruszenie nie było bowiem niezależne od przewoźnika. Organ wskazał, że zebrany dotychczas materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. F., domagając się uchylenia wydanych w sprawie decyzji i umorzenia postępowania oraz orzeczenia o kosztach postępowania, zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 92a ust. 1 i 6 Utd oraz lp.2.2.3 załącznika nr 3 do Utd w zw. z art. 18b ust. 1 pkt 2 i 7, ust. 2 pkt 5, art. 20 ust.1 i 1a Utd poprzez ich bezpodstawne zastosowanie, 2. art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: Kpa) poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz oparcie rozstrzygnięcia na domysłach i poszlakach, a nie dowodach, 3. art. 75 § 1, 77 § 1, 80 Kpa poprzez ocenę stanu faktycznego na podstawie wybiórczo potraktowanego materiału dowodowego, 4. art. 7, 77 § 1, 80 Kpa poprzez wydanie decyzji w stanie faktycznym budzącym wątpliwości oraz jego ustalenie z pominięciem istotnych dla sprawy dowodów w postaci przesłuchania kierowcy i przedsiębiorcy, 5. art. 50, 51 Kpa poprzez nieprawidłowe wezwanie przedsiębiorcy na przesłuchanie odbywające się w miejscowości niebędącej jego miejscem zamieszkania, 6. art. 8 Kpa poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej i w sposób zakładający dokonanie przypisanego naruszenia bez wykazania w sposób niewątpliwy okoliczności popełnienia tego naruszenia, 7. art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa poprzez brak staranności w podejmowaniu kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, 8. art. 2 i 42 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie okoliczności, których przewoźnik nie mógł przewidzieć w postaci prac w ciągach komunikacyjnych, 9. art. 7 Konstytucji RP poprzez złamanie generalnych zasad Kpa, na uzasadnienie których przedstawił argumentację zbieżną z treścią odwołania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. W odniesieniu do zarzutów skargi stwierdzono, że są one niezasadne. W szczególności stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu, postępowanie dowodowe przeprowadzono z zachowaniem zasad określonych w Kpa. Podkreślono również, że odstępstwo przez przewoźnika od przyjętego rozkładu jazdy wymaga wystąpienia o zmianę zezwolenia, którego załącznikiem jest właśnie taki rozkład jazdy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po dokonaniu kontroli w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Niesporne są co do zasady obowiązki podmiotu wykonującego regularny przewóz osób wynikające z przytaczanych przez organ przepisów art. 18, 18b i 20 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1414 z późn. zm.). W stanie faktycznym sprawy istota sporu sprowadzała się do kwestii czy w dniu 6 listopada 2013 r. wykonany został przejazd środkiem zastępczym – innym autobusem pomiędzy przystankami J-Lotnisko od godz. 715 a parkingiem przy budynku Urzędu [...] w R. i to w taki sposób, aby ewentualni pasażerowie, gdyby chcieli, mogli skorzystać z przewozu na dalszej części trasy. Jeśli bowiem taki przejazd miał miejsce i było to wywołane uzasadnionymi w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym przyczynami, brak byłoby podstaw do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej. Organy pominęły wniosek skarżącego o przesłuchanie świadka na tę okoliczność. Nie może jednak stanowić podstawy pominięcia zgłoszonego przez stronę dowodu, że z dotychczas przeprowadzonych dowodów nie wynika okoliczność, na którą składany jest dany wniosek dowodowy. Nieuwzględnienie takiego wniosku w opisanej sytuacji stanowi naruszenie art. 78 § 1 k.p.a. Organ zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 8 k.p.a. ma obowiązek zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy na okoliczności, które są istotne dla rozstrzygnięcia danej sprawy. GITD ogólnikowo stwierdził, że przedłożona wykresówka nie dokumentuje, że kierowca S. Z. wykonywał kurs na części trasy J.-R. parking przy ul. U [...], nie wskazując przy tym dlaczego taka jest ocena tego dowodu. Zeznania świadka Z. miały zaś – w ocenie strony wykazać okoliczność, która nie wynika z dotychczas przeprowadzonych dowodów, wręcz sprzeczną z tym co z nich wynika. Jednakże trudno uznać za okoliczność nieistotną dla rozstrzygnięcia sprawy, że kurs innym – zastępczym autobusem na tej części trasy w istocie się odbył. De facto organ pomijając ten wniosek i opierając się wyłącznie na dowodach, z których miało wynikać, że takiego przejazdu nie było, uniemożliwił stronie wykazanie, istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, bez przeprowadzenia wnioskowanego dowodu niejako "z góry" oceniając, że skoro z dotychczas zebranych w sprawie dowodów wynikają okoliczności przeciwne do tych, na które miałby zeznawać świadek Z., to jego przesłuchanie prowadziłoby tylko do wydłużenia postępowania. Zbyt ogólnikowa i tym samym nie poddająca się kontroli Sądu jest z kolei ocena wykresówki. Fakty w niej wynikające, w tym w ogóle możliwość wykonania przejazdu na trasie J. – lotnisko – R. – parking przy Urzędzie Wojewódzkim w świetle ilości przejechanych kilometrów, opisanej na niej trasy (miejscowości na początku i końcu przejazdu ) oraz odczyt rzeczywistej godziny zatrzymania na przystanku i ewentualna prędkość w chwili, w której autobus powinien zatrzymać się na przystanku, winny zostać poddane szczegółowej analizie po to, aby i strona i Sąd w razie zaskarżenia decyzji, mogli prześledzić prawidłowość rozumowania i dokonanej oceny dowodów. W świetle art. 78 § 1 K.p.a. przedmiotem dowodu musi być okoliczność mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ może nie uwzględnić żądania strony, gdy żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. Tymczasem w niniejszej sprawie strona zgłosiła żądanie przesłuchania świadka na okoliczności, które żadnym innym środkiem dowodowym nie zostały wykazane a z zebranych dowodów wynikają okoliczności przeciwne do tych, których ustalenia chciał dowodzić skarżący. Na kanwie art. 78 § 1 K.p.a. i realiów niniejszej sprawy brak było podstaw do nieuwzględnienia wniosku w tym zakresie i nieprzeprowadzenia tego dowodu. Naruszenie powyższego przepisu w związku z art. 7 i 8 K.p.a. oraz brak dogłębnej analizy wykresówki a przynajmniej nieuwzględnienie jej w treści uzasadnienia jest uchybieniem, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Także oceny zebranych dowodów dokonuje się po ich przeprowadzeniu w aspekcie ich całokształtu. Taka ocena, że zeznania świadka i tak nic nie zmienią, w sytuacji gdy zeznania miały dowodzić faktu przeciwnego niż wynikający z dotychczas przeprowadzonych dowodów, zanim ten dowód został przeprowadzony, jest naruszeniem przepisów postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 76 § 3 K.p.a. co do zasady dowód z dokumentu urzędowego nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko jego treści. Istotna jest natomiast wszechstronna ocena zebranego materiału dowodowego, zgodna z art. 80 K.p.a. Protokół został zaś sporządzony z udziałem kierowcy a nie strony. Inaczej przedstawia się sytuacja z dowodem z zeznań strony. W myśl art. 86 K.p.a. taki dowód przeprowadza się wówczas, gdy po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Jeśli więc materiał dowodowy daje wystarczające podstawy do rozstrzygnięcia sprawy, bo organ jest w stanie w oparciu o zebrane dowody ustalić istotne dla rozstrzygnięcia fakty, to przesłuchanie strony jest zbędne. Kwestia ta powinna zostać oceniona przez organ z podaniem przyczyn, dla których przeprowadzenie takiego dowodu nie jest potrzebne. Wszystkie powyższe okoliczności powinny znaleźć odzwierciedlenie przynajmniej w uzasadnieniu decyzji jeśli organ nie wydał odrębnego postanowienia, którym oddalił wnioski dowodowe strony. Prawidłowość działań organu w tym zakresie musi poddawać się kontroli Sądu. Nie można wykluczyć, że wskazane wcześniej naruszenia prawa procesowego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Wobec tego, że postępowanie dowodowe powinno zostać uzupełnione jedynie w niewielkim zakresie w ocenie Sądu wystarczało uchylenie decyzji organu II instancji. Ocena ewentualnych naruszeń prawa materialnego może być dokonana dopiero po ustaleniu stanu faktycznego bez istotnych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego. Z tego względu odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących tej materii byłoby przedwczesne. Co do kolejnego zarzutu skargi stwierdzić należy, że najpierw to organ II instancji powinien odnieść się do takiego zarzutu z odwołania w zakresie naruszenia art. 50 i 51 k.p.a., a dopiero w razie braku innych uchybień, Sąd byłby uprawniony do kontroli stanowiska organu. W pkt II wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a. W postępowaniu odwoławczym powinien zostać przesłuchany świadek S. Z. na okoliczności wskazane przez stronę. Po przeprowadzeniu tego dowodu organ oceni czy istnieją podstawy do przesłuchania strony i albo to uczyni albo wykaże dlaczego w świetle art. 86 K.p.a. brak podstaw do przeprowadzenia tego dowodu. W wydanej decyzji organ, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a nie tylko wskaże jakie dowody uznał za wiarygodne i dlaczego, ale też którym dowodom odmówił wiarygodności i z jakich powodów.