II SA/Rz 1062/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący AWSA Karina Gniewek – Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze sprzeciwu D.A. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - oddala sprzeciw - Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "organ odwoławczy" lub "organ drugiej instancji") z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], uchylająca decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ pierwszej instancji") z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy przyznania D. A. (dalej: "sprzeciwiający się" lub "wnioskodawca") świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką B. A., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i przekazująca sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 17 pkt 1 i art. 138 § 2 i § 2a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2021 r. poz. 735 – dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. 2020 r. poz. 111 – dalej: "u.ś.r."). Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z dnia 19 lutego 2021 r. sprzeciwiający się wystąpił do Wójta Gminy [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z niepodejmowaniem zatrudnienia spowodowanym koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką B. A. Do wniosku sprzeciwiający się dołączył orzeczenie o stopniu niepełnosprawności matki z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...], z którego wynika, że daty niepełnosprawności B. A. nie da się ustalić, a ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od 5 lipca 2019 r., decyzję z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] o ustaleniu wnioskodawcy prawa do renty od 1 grudnia 2020 r. do dnia 30 listopada 2023 r. z tytułu częściowej niezdolności do pracy, oświadczenie, że orzeczenie o niepełnosprawności matki jest jedynym orzeczeniem, jakie posiada oraz oświadczenie o niepodejmowaniu zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], Wójt Gminy [...] odmówił wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jako podstawę odmowy przyznania świadczenia organ pierwszej instancji wskazał art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do renty. Ponadto Wójt uznał, że przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest art. 17 ust. 1b u.ś.r., dotyczący momentu powstania niepełnosprawności, bowiem z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że momentu powstania niepełnosprawności matki wnioskodawcy nie da się ustalić. Od powyższej decyzji D. A. wniósł odwołanie. Na skutek rozpoznania wniesionego odwołania, SKO wydało decyzję z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], którą uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r., zgodnie, z którym osobie, która ma ustalone prawo do renty, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Od powyższej decyzji D. A. wniósł odwołanie, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez jego zastosowanie, jako podstawę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji, gdy wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 wskazany przepis utracił moc z dniem 9 stycznia 2020 r. Wnioskodawca wskazał, że dotychczas nie podjęto działań legislacyjnych eliminujących niekonstytucyjność art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., a zdaniem Trybunału Konstytucyjnego ograniczenie możliwości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekuna, który ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, ale jednocześnie pracy tej nie podejmuje z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą, stanowi przejaw niewłaściwego zinterpretowania przez ustawodawcę konstytucyjnego obowiązku wsparcia osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Dodatkowo sprzeciwiający się zakwestionował stanowisko organu, powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r. oraz stanowisko SKO zawarte w decyzji z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]. Na skutek rozpoznania odwołania, SKO wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], którą uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego, odwołanie jest uzasadnione, gdyż organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów k.p.a. w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że przesłanki określone w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. zostały przez sprzeciwiającego się spełnione. Na wnioskodawcy ciąży w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny względem matki B. A., bowiem ojciec sprzeciwiającego się nie żyje. Organ drugiej instancji przypomniał, że wyrokiem dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał orzekł, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, we wskazanym zakresie, traci moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, tj. od dnia 9 stycznia 2020 r. Od tego dnia opiekunowie osób niepełnosprawnych, uprawnieni do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, mają prawo do ubiegania się o świadczenia pielęgnacyjne, a fakt pobierania przez nich świadczenia rentowego nie stanowi już bezwzględnej przeszkody do przyznania im świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. SKO przywołało także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 958/20, w którym wskazano, że w ramach ustawy o świadczeniach rodzinnych funkcjonuje zasada wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną, w sytuacji zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych. Organ odwoławczy dodatkowo wskazał, że w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, oraz wyroku z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20 przesądzono, że warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie uprawnionej do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, powinno być dokonanie przez tą osobę wyboru świadczenia pielęgnacyjnego i zawieszenie w związku z tym prawa do renty. SKO podkreśliło, że art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 291) stanowi wyraźnie o możliwości zawieszenia prawa do renty na wniosek uprawnionego, bez konieczności jego szczegółowego uzasadniania. Zawieszenie prawa do renty i wstrzymanie jej wypłaty należałoby potraktować jako wyeliminowanie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., gdyż przepis ten dotyczy kolizji pomiędzy nie tyle samym materialnym prawem do renty a świadczeniem pielęgnacyjnym, ale przede wszystkim z realizacją tego pierwszego w postaci wypłaty renty. Końcowo SKO stwierdziło, że w niniejszej sprawie koniecznym było ustalenie, czy sprzeciwiający się spełnia wszystkie inne warunki do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, następnie po ustaleniu, że ta okoliczność jest jedyną przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obowiązkiem organu powinno być poinformowanie strony o możliwości złożenia do ZUS wniosku o jej zawieszenie i konieczności przedstawienia decyzji ZUS o zawieszeniu prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i wstrzymaniu jej wypłaty. W przedmiotowej sprawie brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że organ pierwszej instancji poinformował wnioskodawcę o prawie do zawieszenia renty, konieczności wstrzymania jej wypłaty i nie wezwał go do przedłożenia decyzji ZUS w tym zakresie. Powyższe zaniechanie skutkowało więc przedwczesną odmową przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na naruszenie przez organ art. 79a § 1 k.p.a. Sprzeciwiający się, nie zgodził się z wydaną decyzją, wnosząc sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wskazując, że spełnił wszystkie kryteria uprawniające go do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, zawarte w u.ś.r. Dodatkowo wskazał, że świadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynosi 1100 zł, jednak nie może on podjąć dodatkowej pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Końcowo sprzeciwiający się przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r., w którym uznano, że zasadę równości narusza taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie. Odpowiadając na sprzeciw, SKO podkreśliło, że w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania trybu przewidzianego w art. 64 c § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") i wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64 d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a."). W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 p.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. ( Wyrok WSA w Łodzi z 22 października 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 534/19 to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. W ocenie Sądu taka sytuacja miała miejsce w sprawie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja kasacyjna Kolegium wydana w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium uchylając decyzję organu I instancji stwierdziło, że co najmniej przedwczesna jest decyzja odmawiająca przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na pobieranie renty, bez zapewnienia prawa wyboru jednego z przysługujących świadczeń. Jednocześnie stwierdziło, że uzupełnienie postępowania w tym zakresie nie jest możliwe przed organem II instancji. Warunkiem niezbędnym bowiem w takim przypadku jest przedstawienie decyzji ZUS o zawieszeniu wypłaty renty. Tak uzupełniony wniosek powinien podlegać ponownemu rozpoznaniu. Stanowisko organu II instancji zasługuje na aprobatę. W pierwszej kolejności zgodzić należy się z organem, odnośnie przyjęcia po stronie wnioskodawcy prawa wyboru przysługującego mu świadczenia. Stanowisko to jest wynikiem akceptowanej również przez Sąd prokonstytucyjnej wykładni przepisów stanowiących podstawę ubiegania się o to świadczenie. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a: świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) 25 ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Wyrokiem z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W orzecznictwie, jak słusznie zauważył organ, utrwala się stanowisko, że oceniając kwestię zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia "kolizyjnego" w tym przypadku renty w kontekście sposobu realizacji tych świadczeń w sytuacji ich zbiegu, należy sięgnąć, do prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r pozwalającej na realizację zasad równości wobec prawa ( art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) i sprawiedliwości społecznej ( art. 2 Konstytucji). Mając na uwadze ustawowy cel świadczenia pielęgnacyjnego jakim jest zrekompensowanie opiekunowi braku dochodów z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, przy zastosowaniu wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. sprawiedliwie i uzasadnione wartościami konstytucyjnymi, jest uznanie prawa do wyboru świadczenia także w sytuacji, gdy osoba spełniająca warunki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Dla zastosowania powyższej wykładni konieczne jest, jak prawidłowo wskazał organ II instancji, poinformowanie strony o prawie wyboru, a następnie wystąpienie przez wnioskodawcę z wnioskiem o zawieszenie tego prawa do ZUS. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zatem aby można było mówić w sprawie o prawidłowo złożonym wniosku wnioskodawca musi legitymować się również decyzją wstrzymującą wypłatę renty. Uzupełnienie powyższych braków z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania powinno nastąpić przed organem I instancji. Przedstawienie wymaganych dokumentów sprowadza postępowanie niejako do punktu wyjścia, tj. oceny kompletności wniosku. Jednocześnie należy podkreślić, że bezsporne jest spełnienie przez wnioskodawcę pozostałych przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia. Bezsporne jest, że matka wnioskodawcy z tytułu opieki nad którą sprzeciwiający ubiega się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przy czym jak prawidłowo wyjaśnił również organ II instancji bez znaczenia pozostaje kwestia daty powstania tej niepełnosprawności. Potwierdzeniem zaś sprawowana opieki przez wnioskodawcę są, jak wskazało Kolegium, znajdujące się w aktach i niebudzące wątpliwości oświadczenia wnioskodawcy, a także ustalenia przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego. Mając to wszytko na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji na postawie art. 151 a § 2 p.p.s.a.