II SA/Rz 1064/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] oraz uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej G. K. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], wydaną w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W dniu [...] listopada 2019 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego przeprowadzili czynności kontrolne w budynku mieszkalnym konstrukcji murowanej, zlokalizowanym na działce nr 3249/1 w D. Stwierdzono, że ww. obiekt jest budynkiem parterowym z poddaszem użytkowym oraz podpiwniczonym. Poddasze budynku znajdowało się w stanie surowym otwartym – wymurowano ściany poddasza, zamonitowano drewnianą konstrukcję dachu, na której ułożono łaty i kontrłaty. Ponadto wymurowano dwa kominy ponad połacią dachu. W dniu [...] stycznia 2020 r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził rozprawę administracyjną, w wyniku której ustalił, że w 2012 r. miał miejsce pożar budynku, a w sierpniu 2019 r. przystąpiono do robót budowlanych przy budynku. Zakres robót obejmował wykonanie nowych ścian kolankowych poddasza, podniesieniu ściany od strony zachodniej, wykonaniu nowej ściany szczytowej oraz podwyższeniu kominów. W wyniku tych robót zmieniła się konstrukcja dachu z trzyspadowej na dwuspadową oraz kąt nachylenia dachu, a w konsekwencji wysokość kalenicy. Ponadto w elewacji południowej wykonano trzy lukarny oraz płytę balkonową. Ustalono, że inwestorem robót budowlanych jest G.K. (dalej: "skarżąca") i W.K., którzy na ich wykonanie nie posiadają decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał G.K. i W.K. wstrzymać roboty budowlane prowadzone przy budynku mieszkalnym i jednocześnie zobowiązał ich do przedstawienia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych. Uwzględniając zażalenie skarżącej, postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. postanowienie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego, wykonane roboty budowlane należy zaliczyć do kategorii rozbudowy i nadbudowy, czyli jako wymagające uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Sprawa winna zatem zostać rozstrzygnięta w odarciu o art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) – dalej: "P.b.", a nie jak przyjął organ I instancji – art. 50 i art. 51 tej ustawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową i nadbudową budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 3249/1 w D. oraz zobowiązał G.K. i W.K. – jako inwestorów – do przedstawienia w terminie [...] grudnia 2020 r. wskazanych w rozstrzygnięciu postanowienia dokumentów, celem ewentualnej legalizacji wskazanej wyżej inwestycji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 P.b., nakazał G.K. i W.K. rozbiórkę rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 3249/1 w D. Organ I instancji podał, że w dniu [...] październik 2020 r. zobowiązani przedłożyli oświadczenie skarżącej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego. W piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. poinformowano inwestorów, że przesłana dokumentacja nie stanowi wykonania postanowienia legalizacyjnego, gdyż zawartość projektu nie odpowiada stwierdzonemu stanowi faktycznemu sprawy i zakresu wykonanych dotychczas robót budowlanych. Ponadto sama nazwa inwestycji jest niezgodna z ustaleniami organu nadzoru budowlanego, gdyż skarżący przedłożyli projekt budowlany "przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego w zakresie wykonania nowego dachu po spaleniu" a nie "rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego". Niezależnie od powyższego wskazano, że inwestorzy nie przedłożyli oświadczenia W.K. o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanej inwestycji. W dniu [...] listopada 2020 r. W.K. przedłożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie przedstawiono jednak decyzji o ustalenia warunków zabudowy oraz nie uzupełniono projektu budowlanego. Powyższe oznacza, że inwestorzy nie wykonali obowiązku nałożonego na nich postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r., co w konsekwencji obligowało do wydania decyzji o rozbiórce zrealizowanej samowoli budowlanej na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. We wniesionym odwołaniu skarżąca zarzuciła wydanie decyzji w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy, skutkujące błędnym zastosowaniem art. 48 P.b. Skarżąca podniosłą, że rozpoczęcie prowadzenia robót budowlanych nastąpiło w związku ze złym stanem technicznym budynku i istniejącym stanem zagrożenia dla domowników i otoczenia, wobec czego inwestorzy nie występowali o uzyskanie stosownych pozwoleń. Pierwotnie celem robót było doprowadzenie budynku do stanu sprzed pożaru w 2012 r. jednak w toku prac – po interwencji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków – uzyskali informację, że budynek winien zostać doprowadzony do stanu z daty jego budowy. Tym samym brak było podstaw do wydania decyzji o rozbiórce obiektu. Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem WINB, organ I instancji zasadnie zakwalifikował wykonane roboty budowlane jako rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego, a wobec ustalenia, że roboty te zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej prawidłowo umożliwił inwestorom legalizację samowoli w trybie określonym art. 48 ust. 2 i 3 P.b. Organ odwoławczy podał, że z treści art. art. 48 ust. 4 P.b., w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] września 2020 r. i mającym zastosowanie do realiów opisywanej sprawy na podstawie art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.), nieprzedstawienie w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w postanowieniu legalizacyjnym, obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. W tym zakresie ustawodawca nie pozostawił żadnej swobody decyzyjnej organom nadzoru budowlanego. Bez wymaganej dokumentacji projektowej organ nadzoru nie może bowiem wydać pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Wobec powyższego, skoro w realiach opisywanej sprawy inwestorzy przedłożyli niekompletną dokumentację projektową, to słusznie organ I instancji wydał decyzję o rozbiórce zrealizowanej samowolnie inwestycji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, G.K. wniosła uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: I. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn zm.) – dalej: "K.p.a.", w zw. z art. 48 ust. 1 i 4 P.b., poprzez uznanie, że skarżąca nie spełniła w wyznaczonym terminie obowiązku nałożonego na nią postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r., podczas gdy w przedstawionym projekcie budowlanym osoby posiadające uprawnienia budowlane uznały wykonane parce za przebudowę budynku; II. art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym poprzez nieuwzględnienia stanowiska osób posiadających uprawnienia budowlane odnośnie kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako przebudowy, a także okoliczności związanych z rozpoczęciem robót budowlanych na skutek istniejącego stanu zagrożenia życia i mienia; III. art. 135 K.p.a. (tak skarżąca) poprzez odmowę wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z regułami K.p.a. i jest wystarczający do poddania kontroli zgodności z prawem stanowiska wyrażonego przez organy nadzoru budowlanego odnośnie zaistnienia podstaw do wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki. Zarówno wymiary zrealizowanej nadbudowy, technologia jej wykonania, jak również całościowy zakres wykonanych samowolnie robót budowlanych nie są kwestionowane przez strony postępowania. Sporna pozostaje kwalifikacja wykonanych robót budowlanych jako nadbudowy obiektu budowlanego w rozumieniu P.b., wymagającej uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji zastosowanie procedury naprawczej określonej w art. 48 P.b. Na wstępie wymaga wskazania, że postępowanie w opisywanej sprawie zostało wszczęte w listopadzie 2019 r., wobec czego, stosownie do art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471 z późn. zm.), do sprawy mają zastosowanie przepisy P.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r. Sąd stwierdza, że dokonana przez organy nadzoru budowlanego kwalifikacja wykonanych samowolnie przez skarżąca robót budowlanych, jest prawidłowa. Zgodnie z art. 3 pkt 6 P.b., pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Stosownie zaś do art. 3 pkt 7 P.b., pod pojęciem przebudowy należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. O ile zatem pojęcie budowy związane jest z powstaniem nowego obiektu budowlanego czy też z powstaniem nowej struktury budowlanej, o tyle na skutek dokonanej przebudowy nie powstają nowe elementy budowlane. Zakwalifikowanie robót budowlanych do kategorii jednego z tych pojęć, które powinno być dokonywane każdorazowo na gruncie stanu faktycznego konkretnej sprawy, powoduje odmienne konsekwencje prawne. Przebudową będą zasadniczo takie roboty budowlane, które nie zmieniają bryły istniejącego obiektu budowlanego, nie tworzą nowej struktury budowlanej. Rozbudowa lub nadbudowa z kolei polega na zmianie, powiększeniu tej bryły. Polega ona na większej ingerencji w istniejący obiekt budowlany, prowadzącej do zmiany jego granic lub parametrów, a nie tylko do wymiany niektórych spośród jego elementów. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że w realiach opisywanej sprawy organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały zrealizowane przez skarżącą roboty budowlane jako nadbudowę i rozbudowę budynku a nie jego przebudowę. Na podstawie akt sprawy oraz dołączonej dokumentacji fotograficznej bez wątpienia można stwierdzić, że w sprawie miała miejsce ingerencja w kubaturę budynku przez jej zwiększenie. Ustalono, że w budynku mieszkalnym na działce nr 3249/1 w D. wykonano nowe ściany kolankowe poddasza, podniesiono ścianę od strony zachodniej, wykonano nową ścianę szczytową oraz podwyższono kominy. Ponadto zamontowano drewnianą konstrukcję dachu, na której ułożono łaty i kontrłaty. Wykonano również nową płytę balkonową oraz trzy nowe lukarny. Poprzez podwyższenie ścian poddasza oraz wykonanie dachu dwuspadowego w miejscu istniejącego poprzednio trzyspadowego z jednoczesną zmianą wysokości budynku, doszło zatem do zwiększenia kubatury obiektu. Wymaga podkreślenia, że jeżeli zmiana konstrukcji zadaszenia istniejącego budynku spowoduje zmianę wysokości, albo tylko kubatury, to nie można wykonanych robót traktować jako przebudowy istniejącego budynku, ale należy je zakwalifikować jako nadbudowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2009 r. II OSK 1929/07; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wiąże się to z tym, że w definicji przebudowy z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego użyto jako parametru, który w wyniku przedsięwziętych robót budowlanych mających spełniać powyższą definicję nie powinien ulec zmianie, wysokości obiektu budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2020 r. II OSK 190/20, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro wykonane przez skarżącą roboty budowlane zostały prawidłowo zakwalifikowane jako nadbudowa, to dla ich zgodnego z przepisami przeprowadzenia, wymagały uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 P.b.), którego inwestor nie posiadał. Wynikiem tych prac była bowiem ingerencja w bryłę i objętość budynku. W ocenie Sądu brak jest natomiast podstaw do przejęcia, że w realiach opisywanej sprawy winna znaleźć zastosowanie procedura naprawcza określona art. 48 P.b., a nie jak przyjął poprzednio organ I instancji – art. 50 i art. 51 P.b. Wynika to z faktu, że efekt robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, a wykonanych bez jego uzyskania w niniejszej sprawie, nie może być usunięty bez ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego. Nadbudowana i rozbudowana część nie może być rozebrana bez ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego, który wraz z wymienionym dachem i jego pokryciem, spornym podwyższeniem ścian oraz wykonanym gankiem i dachem nad nim stanowi integralną całość. Rozbiórka nadbudowy wiązała by się wszak z likwidacją konstrukcji dachowej oraz docelowo pokrycia dachowego, co z kolei wyklucza możliwość użytkowania budynku zgodnie z jego przeznaczeniem oraz utrzymanie obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (art. 5 ust. 2 P.b.). Powyższy obowiązek ciąży na właścicielu obiektu, a jego zaniechanie może stanowić podstawę chociażby do zainicjowania postępowania administracyjnego na podstawie art. 66 ust. 1 P.b. Innymi słowy, nie jest racjonalne wydanie nakazu rozbiórki nadbudowy obiektu w sytuacji, gdy wykonanie takiego obowiązku może skutkować zaistnieniem stanu faktycznego określonego procedurą naprawczą z art. 66 P.b. Dodać jednak trzeba, że aby zastosowanie trybu z art. 50-51 P.b. było możliwe, organy nadzoru budowlanego powinny ustalić, czy objęte tą procedurą obiekty budowlane zostały wybudowane na legalnie istniejącym obiekcie. Taka sytuacja nie wynika jednoznacznie z materiału dowodowego, a organy nadzoru budowlanego, wbrew regułom prowadzenia postępowania wyjaśniającego, w ogóle nie zajęły się tą kwestią, naruszając tym samym art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Wyjaśnienie tej okoliczności jest bez wątpienia istotnym elementem stanu faktycznego w tej sprawie i jest niezbędne do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 P.b. Wymaga podkreślenia, że tak jak w przypadku decyzji o nakazie rozbiórki organ nadzoru budowlanego powinien uwzględnić m.in. wszystkie nieusuwalne przeszkody do jego wydania, tak samo w odniesieniu do trybu naprawczego organ ten musi ustalić, czy wszystkie elementy stanu faktycznego pozwalają na jego zastosowanie. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skoro w odniesieniu do obiektów posadowionych legalnie, które następnie zostały samowolnie rozbudowane, nie ma przeszkód do nakazania rozbiórki części obiektu w sytuacji, gdy jest to część obiektu na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części obiektu wybudowanego zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą jego część, to a contrario jeśli nakaz rozbiórki dotyczy samowoli budowlanej posadowionej na samowolnie wybudowanych fundamentach, to nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w przypadku takiego obiektu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2020 r. II OSK 438/18; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe stanowisko można odnieść również do postępowania w trybie naprawczym – dopiero wtedy, gdy organ ustali, że obiekt, na którym została wykonana nadbudowa jest zgodny z prawem, może rozważać, czy tryb z art. 50-51 Prawa budowlanego jest właściwy. W innej sytuacji organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności w postępowaniu bez ustalenia nie tylko stanu faktycznego, ale też bez ustalenia istnienia jego przedmiotu (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2020 r. II OSK 1578/20; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazane wyżej uchybienia polegające na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy stanowiły naruszenie art. 7, art. 77§ 1 i art. 80 K.p.a. Doprowadziło to błędnego zastosowania art. 48 ust. 1 i 4 P.b. poprzez nałożenie na skarżącą obowiązku rozbiórki obiektu w sytuacji, gdy nadbudowana i rozbudowana samowolnie część budynku nie może zostać usunięta bez ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 1 P.p.s.a. Zasądzone koszty stanowią równowartość uiszczonego przez skarżących wpisu od skargi w kwocie 997 zł. Na zasądzone koszty złożyło się: wpis od skargi w wysokości 500 zł, wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od złożenia dokumentu pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i wiążą organy orzekające w sprawie (art. 153 P.p.s.a.).