II SA/Rz 1068/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maciej Kobak Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2025 r. sprawy ze skargi M. G., T. G., U. M. i Z. H. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 5 czerwca 2025 r. nr OA.7721.20.4.2025 w przedmiocie nakazu likwidacji okien dachowych – skargę oddala – Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB"/ "organ odwoławczy"), decyzją 5 czerwca 2025 r. nr OA.7721.20.4.2025, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "K.p.a."), po rozpoznaniu odwołań T. G., Z. H., M. G. i U. M. (dalej: "Skarżący") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB"/ "organ I instancji") z dnia 9 kwietnia 2025 r. znak: PINB.5140.4.2025 nakazującej M. i P. Ł. (dalej: "Inwestorzy") likwidację dwóch okien dachowych od strony północno-zachodniej w budynku mieszkalnym położonym na działce nr [...] przy ul. [...] w S. w terminie do dnia 30 lipca 2025 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że 11 lutego 2025 r. PINB przeprowadził kontrolę na działce nr [....], zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i stwierdził, że Inwestorzy w 2023 roku wykonali roboty budowlane, które poprzedzone zostały zgłoszeniem do Starosty [....] w dniu 7 kwietnia 2023 r.; do zgłoszenia organ nie wniósł sprzeciwu. Ponieważ wykonywane roboty na poddaszu budynku nie zostały zakończone, dlatego PINB postanowieniem z dnia 19 lutego 2025 r. wstrzymał prowadzone roboty budowlane oraz jednocześnie nałożył obowiązek przedłożenia inwentaryzacji oraz ekspertyzy technicznej wykonanych robót opracowanych przez uprawnioną osobę. Inwestorzy 7 marca 2025 r. przedłożyli ww. opracowania, z których wynika, że wszystkie roboty budowlane zostały wykonane w sposób prawidłowy, ich stan techniczny ocenia się jako dobry. PINB stwierdził, że od strony zachodniej w połaci dachowej umieszczono dwa okna dachowe, które należy zlikwidować ze względu na niezachowanie odległości od granicy działki, która wynosi około 1,4m (wymagana 4 m). Po wykonaniu robót: wymiany konstrukcji dachu, ścian kolankowych i szczytowych nie zwiększono wysokości budynku (wysokość budynku została zachowana jak w stanie pierwotnym). Wykonane roboty PINB uznał za przebudowę. W konsekwencji decyzją z 9 kwietnia 2025 r. nakazał Inwestorom likwidację dwóch okien dachowych od strony północno-zachodniej w budynku mieszkalnym położonym na działce nr [...], w terminie do dnia 30 lipca 2025 r. Skarżący wnieśli odwołania od tej decyzji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego. PWINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wykonane roboty (opisane szczegółowo na podstawie protokołów kontroli w konfrontacji ze zgłoszeniem robót budowlanych), poza robotami polegających na wykonaniu nowych, podwyższonych ścianek kolankowych i szczytowych wraz z wieńcem, a także lukarny dachowej jako nadbudowy budynku, PWINB zakwalifikował jako przebudowę, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a P.b., których wykonanie wymagało dokonania zgłoszenia. Roboty w postaci nowych, podwyższonych ścianek kolankowych i szczytowych wraz z wieńcem oraz lukarny dachowej nie doprowadziły do powstania nowej kondygnacji, gdyż kondygnacja ta istniała już przed ich wykonaniem, posiadała nawet otwory okienne, o czym świadczą m. in. fotografie załączone do zgłoszenia nr AB.6743.1.61.2023 z dnia 11 kwietnia 2023 r. Natomiast Inwestorzy dokonali wadliwego zgłoszenia robót: w zgłoszeniu wskazano remont, należało natomiast dokonać zgłoszenia przebudowy, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a P.b. Uznając, że wykonane roboty budowlane w przedmiotowym budynku mieszkalnym stanowiły przebudowę (także inny przypadek, niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49f P.b.) i nastąpiła ona bez wymaganego prawem zgłoszenia, PINB słusznie zainicjował postępowanie naprawcze. Prowadzenie robót, o których mowa w ww. przepisach bez wymaganego zgłoszenia podlega pod normy prawne z art. 50-51 P.b. Prawidłowe było więc zastosowanie przez PINB trybu naprawczego przewidzianego w art. 50-51 P.b. Uzasadnione było też wstrzymywanie przedmiotowych robót budowlanych, które nie były dalej kontynuowane. PWINB zaznaczył, że pomimo niedopełnienia obowiązku dokonania zgłoszenia, roboty budowlane przy przebudowie przedmiotowego budynku mieszkalnego zrealizowane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną, co potwierdza przedłożona do akt sprawy ekspertyza techniczna. Wykonane roboty nie doprowadziły też do zwiększenia obszaru oddziaływania budynku na działki sąsiednie, bowiem istniejąca pierwotnie substancja budowlana miała taki sam charakter, jak nowowykonana - poza oknami dachowymi, które faktycznie zostały zamontowane na połaci dachowej w sprzeczności z przepisami § 12 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 kwietnia 2022 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225, dalej "rozporządzenie"). Przebudowa budynku nie doprowadziła do zmiany powierzchni zabudowy ani położenia budynku względem granic działki, zaś istniejące zbliżenie do granic działki sąsiedniej nie jest konsekwencją wykonanych robót, lecz istniało już wcześniej. Na działce sąsiedniej brak jest budynku, wobec którego konieczna byłaby analiza przepisów w zakresie zacieniania obiektów. Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych nie ustala zaś wymagań odnośnie do zacieniania działki. Natomiast naruszenie prawa polegające na wykonaniu okien dachowych w zbliżeniu do granic działki możliwe jest do wyeliminowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., co słusznie stwierdził PINB. Pozostałe roboty budowlane wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną, ich jakość nie budzi zastrzeżeń. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie występują przesłanki do wydania nakazu określonego w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Zamontowanie okien w połaci dachowej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy stanowi naruszenie prawa, które należy wyeliminować. Odnośnie do pozostałych okien i drzwi, które zostały wymienione na nowe o innych wymiarach, dodane bądź zamurowane wyjaśniono, że tego typu ingerencja w przegrody konstrukcyjne stanowi przebudowę wymagającą dokonania zgłoszenia, natomiast skoro ich usytuowanie jest zgodne z przepisami, odległości od działek sąsiednich nie zostały naruszone - to w tym zakresie brak jest podstaw do wydawania jakichkolwiek nakazów na podstawie Prawa budowlanego. Odnośnie do wymiany okien na nowe o tych samych wymiarach, to jest to remont i ten zakres prac objęty był zgłoszeniem z dnia 11 kwietnia 2023 r. i nie narusza prawa, nawet jeśli istnieje zbliżenie do granicy działki (zbliżenie to nie jest konsekwencją wykonanej wymiany okna). Natomiast kwestia konstrukcji stropu nie ma wpływu na wynik sprawy, zaś przedłożona ekspertyza techniczna nie stwierdza żadnych nieprawidłowości w tym zakresie. Zarzuty dotyczące zmiany wysokości, a tym samym zmiany kubatury budynku i przedstawione w odwołaniu wyliczenia organ odwoławczy uznał za obarczone dużym błędem. Metoda zastosowana przez Skarżących może dać zgrubne oszacowanie, natomiast nie może stanowić podstawy do celów inżynierskich bądź prawnych. Roboty te nie doprowadziły do powstania nowej kondygnacji budynku i nie mogą być rozpatrywane w trybie art. 48 P.b., który dotyczy samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych, a nie do samowolnie wykonanych robót budowlanych. Budowa nowego obiektu a prowadzenie robót budowlanych typu przebudowa to odmienne inwestycje, które rozpatrywane są w różnych trybach P.b. Skarżący reprezentowani przez pełnomocnika adwokata wnieśli skargę formułując zarzuty: 1. Naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1.1. Art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez: - niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i oparcie się wyłącznie na ekspertyzie prywatnej sporządzonej na zlecenie Inwestora, bez przeprowadzenia niezależnych ustaleń przez organ, mimo zgłaszanych w toku postępowania wątpliwości co do zakresu robót budowlanych i ich zgodności z przepisami Prawa budowlanego; - brak przeprowadzenia dowodu z opinii niezależnego biegłego w sytuacji sporu co do istotnych kwestii technicznych (m.in. kubatury, rodzaju stropu, powstania kondygnacji użytkowej). 1.2. art. 6 w wz. z art. 7 K.p.a. w wz. z art. 77 K.p.a. w wz. z art. 80 K.p.a. polegające na nierozważeniu całości materiału dowodowego, niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, pominięcie lub istotne zbagatelizowanie dowodów i wątpliwości w sprawie zgłaszanych w jego toku oraz brak rzetelnej oceny zalegającego w aktach sprawy dowodu w postaci ekspertyzy i inwentaryzacji wykonanej przez Inwestora, co skutkowało dowolną a nie swobodną oceną materiału dowodowego przez Organ administracji publicznej poprzez: - błędne ustalenie, iż zakres inwestycji i robót wykonywanych na inwestycji nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, - błędne ustalenie, iż inwestycja w kształcie zastanym nie zwiększyła w sposób istotny swojego oddziaływania na sąsiednie grunty w związku z faktyczną przebudową, dodaniem kondygnacji, powiększeniem połaci dachowej, zwiększeniem kubatury budynku w zakresie podwyższenia dachu i wykonania dodatkowej powierzchni użytkowej na poddaszu, - błędne ustalenie, iż inwestycja w kształcie zastanym nie zwiększyła w sposób istotny swojego oddziaływania na sąsiednie grunty w związku z faktyczną zmianą przeznaczenia budynku z zabudowy jednorodzinnej na zabudowę usługowo - handlową, - błędne ustalenie, iż inwestycja w kształcie zastanym nie zwiększyła w sposób istotny swojego oddziaływania na sąsiednie grunty w związku z faktyczną przebudową, dodaniem kondygnacji - podwyższeniem dachu lub zmianą spadku dachu, powiększeniem połaci dachowej, zwiększeniem kubatury budynku w zakresie podwyższenia dachu wpływa na stosunki wodne na gruntach sąsiednich, w sytuacji gdy wody opadowe i roztopowe pochodzące z działki nr [....] (spływające z dachu bezpośrednio na działkę Skarżącego) bezpośrednio wpływają na działkę Skarżącego wpływając na jego nieruchomość. - błędne ustalenie, iż planowa inwestycja nie wpłynie na zanieczyszczenie wody, w sytuacji gdy wody roztopowe i opadowe pochodzące z działki nr [...] zalewają nieruchomość Skarżącego, - niewzięcie pod uwagę, iż nieruchomość Skarżącego narażona jest na zacienie i przesłanianie. 1.3. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób lakoniczny i niewystarczający, bez wskazania dlaczego organ nie odniósł się do zarzutów strony skarżącej (m.in. dot. samowoli budowlanej, zmiany przeznaczenia budynku, powstania dodatkowej kondygnacji). 1.4. art. 8 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób, który nie buduje zaufania do organów administracji publicznej - brak wnikliwej analizy i jednostronne przyjęcie twierdzeń Inwestora za poprawne i niebudzące wątpliwości, w sytuacji gdy same twierdzenia Inwestora, w sytuacji aktywnego uczestnictwa zainteresowanych Stron, były niewystarczające, a gdyby organ w sposób prawidłowy odniósł się do wniosków i zastrzeżeń formułowanych przez Strony, przyczyniłoby się to do wydania decyzji kompletnej i nienaruszającej praw Strony. 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 2.1. art. 28 ust. 1 i art. 30 ust. 1 pkt 2a P.b. poprzez błędne przyjęcie, że inwestycja nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, mimo iż: - dokonano ingerencji w elementy konstrukcyjne budynku (ścianki kolankowe, szczytowe, strop); - zwiększono powierzchnię użytkową poprzez zagospodarowanie poddasza i powstanie kondygnacji użytkowej; - zmieniono parametry techniczne budynku (w tym prawdopodobnie jego wysokość i kubaturę). 2.2. art. 48 P.b. poprzez jego niezastosowanie, mimo że zachodziły przesłanki wskazujące na samowolę budowlaną - wykonano szereg prac budowlanych znacznie wykraczających poza zakres objęty zgłoszeniem, co wymagało pozwolenia na budowę. 2.3. art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ograniczenie się wyłącznie do nakazu likwidacji dwóch okien dachowych, mimo że organ winien był wydać decyzję nakazującą: - rozbiórkę lub inne działania legalizujące pozostałe roboty budowlane, które zostały wykonane z naruszeniem prawa; - uwzględnić rzeczywisty zakres robót (przebudowa stropu, zmiana funkcji budynku, zmiana wysokości). Na tych podstawach Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub uchylenie decyzji PWINB w całości i orzeczenie co do istotny sprawy oraz zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu Skarżący rozwinęli zarzuty skargi. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. W dniu 11 lutego 2025 r. PINB przeprowadził kontrolę na działce nr [....], zabudowanej budynkiem mieszkalnym (zawiadomienie z 28 stycznia 2025 r – k. 2 akt adm. I instancji). Ustalił, że roboty budowlane wykonane przez Inwestorów w 2023 roku stanowią przebudowę i pomimo dokonania zgłoszenia remontu budynku, wydał decyzję nakazującą likwidację dwóch okien dachowych. Decyzja ta utrzymana została w mocy przez PWINB i rozstrzygnięcia te stanowią przedmiot skargi. II. Spór sprowadza się do tego czy zakres robót wykonany przez Inwestorów w budynku na działce nr [...] stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 i nast. P.b., jak twierdzą Skarżący, czy też roboty te należy zakwalifikować jako inny przypadek, niż określony w art. 48 ust. 1 lub art. 49f P.b. i wobec tego w sprawie mają zastosowanie przepisy przewidziane w art. 50 – 51 P.b.; takie stanowisko zaprezentowały organy. Zatem dla prawidłowej kwalifikacji kluczowe znaczenie mają ustalenia faktyczne obejmujące zakres robót wykonanych przez Inwestorów. Zaznaczyć należy, że punktem odniesienia wykonanych w 2023 roku robót jest stan budynku przed ich rozpoczęciem. Z akt wynika, że organy nadzoru budowlanego dysponowały zgłoszeniem remontu budynku, do którego załączone zostały zdjęcia przedmiotowego budynku. Zdjęcia te jednoznacznie wykazują istnienie poddasza, jako kondygnacji, z okienkami w ścianie szczytowej. Natomiast roboty zrealizowane przez Inwestorów obejmowały wykonanie wymiany dachu (konstrukcji więźby dachowej wraz z pokryciem). W wyniku złego stanu technicznego więźby rozebrano jej konstrukcję oraz ściany kolanowe wykonane z cegły pełnej. Następnie wykonano nowe ściany kolanowe i szczytowe wraz z wieńcem. Pierwotną ścianę kolankową rozebrano do poziomu stropu drewnianego między parterem i poddaszem. Na poddaszu wykonano ścianki działowe z płyt gipsowo-kartonowych, ściany zewnętrzne (kolankowe i szczytowe), dodatkowo ocieplono ścianki kolankowe, szczytowe wełną mineralną. Na poddaszu wykonano strop drewniany, między belki włożono wełnę i od dołu ułożono na ruszcie płyty gipsowo-kartonowe. Od strony zachodniej budynku na parterze w ścianie wymieniono trzy okna o tych samych wymiarach, na poddaszu wykonano od tej strony dwa okna dachowe bezpośrednio przy licu ściany o grubości około 30-40cm. Na pozostałych ścianach parteru wymieniono okna i drzwi zmieniając ich pierwotne wymiary. Nie stwierdzono rozbudowy budynku. Taki zakres robót organy ustaliły w oparciu o protokoły kontroli robót budowlanych sporządzone przez PINB. Sąd podziela te ustalenia i stwierdza, że odmienne twierdzenia Skarżących co do zakresu wykonanych robót nie mają oparcia w materiale dowodnym. Zdjęcia przedłożone w postępowaniu administracyjnym nie mogły bowiem stanowić podstawy ustaleń, gdyż jak trafnie wskazał PWINB, zdjęcia te są obarczone dużym błędem. Zgodzić należy się z argumentacją organu, że aby porównywać pomiary wysokości budynku na dwóch zdjęciach należy analizować budynek na zdjęciach zrobionych z tej samej perspektywy (odległości), obiekt nie powinien być nachylony względem obiektywu, potrzebny jest ten sam kąt patrzenia. Wreszcie zdjęcia zrobione z góry lub z dołu powodują, że obiekt staje się wydłużony lub skrócony. Zatem wobec braku dowodów przeciwnych, zakres wykonanych robót został prawidłowo ustalony. Również zasadnie organy ustaliły, że roboty budowlane wykonane zostały prawidłowo. W tym zakresie dowodem była ekspertyza techniczka sporządzona przez osobę uprawnioną. W orzecznictwie podkreśla się, że ocena techniczna lub ekspertyza sporządzane przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane stanowi szczególny dowód, zbliżony do opinii biegłego (tak NSA w wyroku z 17 listopada 2020 r., sygn. II OSK 633/18). Chodzi bowiem o zagwarantowanie bezpieczeństwa procesu budowlanego lub oceny stanu obiektów budowlanych poprzez zapewnienie udziału osób legitymujących się stosownymi uprawnieniami budowlanymi. Udzielenie uprawnień budowlanych określonej osobie jest jednocześnie gwarancją i świadectwem, że osoba ta ma odpowiednie kwalifikacje zawodowe i może ponosić pełną odpowiedzialność za wykonywaną pracę w określonym zakresie (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 19 lutego 2009 r., sygn. II SA/Rz 443/08). Wobec tego nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przepisów postępowania. Zaznaczyć też należy, że organy nadzoru budowlanego są merytorycznie przygotowane do orzekania w tego rodzaju sprawach i dlatego powoływanie biegłego dla rozstrzygnięcia zagadnień technicznych związanych z wykonanymi robotami budowlanymi było oczywiście zbędne. Kompletność materiału dowodowego, jego trafna ocena oraz uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwalają przypisać organom naruszenia zasad ogólnych rządzących postępowaniem administracyjnym, jak również naruszenia art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. Ponownie wskazać wypada, że materiał dowodowy został zgromadzony w stopniu pozwalającym na ustalenie stanu faktycznego, natomiast jego ocena nie narusza art. 80 K.p.a. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymagania wynikające z art. 107 § 3 K.p.a. Reasumując Sąd stwierdza, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i wbrew zarzutom skargi nie naruszyły przepisów postępowania wymienionych w skardze w stopniu, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). III. Wykonane roboty budowlane zasadnie zostały zakwalifikowane jako przebudowa. Art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a P.b. stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga, natomiast wymaga zgłoszenia wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany. Jest poza sporem, że Inwestorzy nie dokonali zgłoszenia przebudowy, tylko remontu. Poza oknami umieszczonym w połaci dachowej, które pozostają w sprzeczności z przepisami § 12 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia, pozostałe roboty budowlane wykonane przez Inwestorów nie naruszają prawa i nie wykroczyły poza definicję przebudowy. W tym zakresie Sąd w całości podziela rozważania PWINB zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji a stanowiące odpowiedź na zarzuty odwołania (vide: str. 5 in fine i nast. uzasadnienia). Na pełną aprobatę zasługuje więc konkluzja, że wykonane roboty nie doprowadziły do powstania nowej kondygnacji budynku i nie mogą być rozpatrywane w trybie art. 48 P.b. Wszystko to prowadzi do wniosku, że prawidłowo ustalony stan faktyczny został trafnie zakwalifikowany do tzw. postępowania naprawczego, tj. trybu przewidzianego przepisami art. 50 – 51 P.b. Oznacza to, że organy nie naruszyły również prawa materialnego w sposób przewidziany w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.