II SA/Rz 1069/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Maciej Kobak AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Kierownika Nadzoru Wodnego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. w [....] kwotę 780 zł /słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1069/21 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z siedzibą w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Nadzoru Wodnego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia wodnoprawnego złożonego przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Jak wynika z akt sprawy, 11 stycznia 2021 r. strona skarżąca złożyła do Nadzoru Wodnego w [...] PGW Wody Polskie zgłoszenie wodnoprawne dotyczące budowy przez śródlądowe wody płynące napowietrznego kabla światłowodowego na istniejącej podbudowie słupowej między słupem ŻN12 nr 26/VII a słupem ŻN12 nr 27/VII; między słupem ŻN12 nr 26/VII a słupem ŻN10 nr 26/1/VII, nad ciekiem wodnym [...], na działce [...] obr. [...], gm. [...]. Po przeprowadzeniu analizy przedsięwzięcia Kierownik Nadzoru Wodnego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. wezwał wnoszącego zgłoszenie wodnoprawne do jego uzupełnienia, w postaci: 1. mapy sytuacyjno-wysokościowej z naniesionym schematem planowanych czynności, robót lub urządzeń wodnych i zasięgiem ich oddziaływania lub inną mapę uwierzytelnioną przez stosowny organ; 2. szkice lub rysunki, przedstawiające urządzenie wodne lub obiekt, którego dotyczy zgłoszenie; 3. wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku – decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy oraz 4. dowodu uiszczenia dopłaty do zgłoszenia w wysokości 92,23 zł. W zakreślonym terminie pełnomocnik strony skarżącej uzupełnił zgłoszenie w zakresie dokumentów wskazanych w pkt 1-3. Strona skarżąca zakwestionowała natomiast zasadność wezwania do uzupełnienia wysokości opłaty. Kierownik Nadzoru Wodnego w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2021r. nr [...] wniósł sprzeciw do zgłoszenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na art. 398 ust.9 pkt 1, art. 397 ust. 3, art. 423 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020, poz. 310 z późń. zm.; dalej: P.w.) i wskazał, że dokumentacja nie zawiera wszystkich informacji umożliwiających udzielenie zgody wodnoprawnej w sposób milczący. Organ stanął na stanowisku, że dokonywanie dwóch przekroczeń cieku w ramach jednego zgłoszenia, w zakresie którego wniesiono tylko jedną opłatę, nie jest działaniem zgodnym z obowiązującymi przepisami prawa. Powyższe doprowadziło do wniesienia sprzeciwu w formie decyzji administracyjnej z powodu nieuzupełnienia przez wnioskodawcę w zakreślonym terminie brakujących dokumentów. Z powyższą decyzją nie zgodziła się Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika adwokata P. D. i wniosła odwołanie. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania – tj. art. 7a § 1 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego - art. 394 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 421 w zw. z art. 422, art. 398 ust. 9 pkt 1, art. 398 ust 2 ustawy Prawo wodne. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z siedzibą w [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W pierwszej kolejności Dyrektor podał, że podstawę prawną rozpoznania sprawy stanowi art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej: K.p.a.). Dyrektor podkreślił, że przepisy ustawy Prawo wodne, dotyczące występowania tożsamości rodzajowej czy maksymalnej kwoty opłaty pobieranej w jednej decyzji tytułem wydania wielokrotności pozwoleń wodnoprawnych dotyczą spraw udzielania pozwoleń wodnoprawnych w drodze decyzji. Ponadto wskazał, że ustawa P.w. nie zawiera przepisu, który pozwala na stosowanie przepisów dotyczących przyjmowania zgłoszeń wodnoprawnych na zasadzie analogii do wydawania pozwoleń wodnoprawnych. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 398 ust. 2 i ust. 9 pkt 1 P.w. każde przedsięwzięcie wymagające dokonania zgłoszenia wodnoprawnego obliguje do uiszczenia opłaty i załączenia potwierdzenia jej uiszczenia. Konkludując powyższe, Dyrektor stwierdził, że każda czynność, tj. każde przekroczenie cieku, wymaga opłaty. Wobec wskazania strony skarżącej, że zamierza dokonać ich w ilości dwóch, należy do zgłoszenia dołączyć potwierdzenia uiszczenia dwóch opłat, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] reprezentowana przez adwokata P. D. wniosła skargę na w/w decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...], w której wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Kierownika Nadzoru Wodnego w [...] – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z siedzibą w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, wstrzymanie wykonalności w/w decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze Spółka zarzuciła: naruszenie przepisów postępowania, tj.: – art. 7a § 1 K.p.a., poprzez uznanie, że zgłoszenie wodnoprawne złożone przez stronę skarżącą nie zawiera opłaty zgodnie z art. 398 ust. 2 P.w. za każde przekroczenie cieku wodnego w ramach jednego zgłoszenia wodnoprawnego oraz poprzez uznanie, że w stosunku do zgłoszenia wodnoprawnego brak jest podstaw przenoszenia instytucji znanych z postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, a także poprzez brak uprawnienia organu do stosowania regulacji dotyczących tożsamości rodzajowej w odniesieniu do zgłoszeń wodnoprawnych, co stanowi naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, ponieważ w ustawie P.w. nie wykluczono możliwości stosowania pojęcia tożsamości rodzajowej w odniesieniu do zgłoszenia wodnoprawnego; Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: – art. 394 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 421 w zw. z art. 422 P.w., poprzez uznanie, że dokonane przez stronę skarżącą zgłoszenie wodnoprawne nie spełnia wymogów ustawy P.w., dotyczących uiszczenia stosownej opłaty z uwagi na to, że w zgłoszeniu występuje więcej niż jedno przekroczenie cieku wodnego, co w ocenie organu II instancji oznacza, że każde przekroczenie stanowi osobny przedmiot zgłoszenia, a w konsekwencji doprowadza to do konieczności uiszczenia opłaty za każde przekroczenie cieku wodnego; – art. 398 ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 398 ust. 2 P.w., poprzez uznanie, że do zgłoszenia wodnoprawnego nie zostało dołączone stosowne poświadczenie wniesienia opłaty za zgodę wodnoprawną, podczas gdy opłata została uiszczona w kwocie 92,23 zł. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Spółki wskazał, że sposób interpretacji przepisów ustawy Prawo wodne przez organ I i organ II instancji pozostaje w rażącej sprzeczności z zasadami wykładni przepisów prawa administracyjnego. Mając na względzie wątpliwości interpretacyjne w zakresie stosowania ustawy P.w., organ powinien rozstrzygnąć te wątpliwości na korzyść strony obowiązanej do ponoszenia opłaty od zgłoszenia wodnoprawnego. Końcowo Spółka wskazała, że zgłoszenie wodnoprawne dotyczyło przekroczenia więcej niż jednego cieku wodnego, ale w ramach tej samej kategorii usługi wodnej oraz w ramach tej samej inwestycji polegającej na budowie linii telekomunikacyjnej, światłowodowej. Dodatkowo Spółka wskazała, że niezależnie od ilości zgłoszeń wodnoprawnych, mają one charakter jednorodzajowy i powinny podlegać jednej opłacie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując, że strona skarżąca utożsamia procedurę przyjmowania zgłoszenia wodnoprawnego w Nadzorze Wodnym z procedurą wydawania decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym w Zarządzie Zlewni i na tej podstawie domaga się zastosowania analogii, co jest twierdzeniem błędnym. Ponadto organ wskazał, że aktualnie nie jest możliwe wskazanie podstawy prawnej uznania, że w zakresie wskazanym przez stronę można było uiścić jedną opłatę na zasadzie abonamentu. Podsumowując organ II instancji wskazał, że skarga zasługuje na oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 § i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.), z którego wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach – sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie (art. 145 § 3 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu skargi w wyżej wskazanych granicach Sąd doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie. Istotą sporu w niniejszej sprawie była możliwość uiszczenia za przedmiotowe zgłoszenie wodnoprawne opłaty w jednokrotnej wysokości. Organy stanęły na stanowisku, że w sytuacji, gdy planowana linia telekomunikacyjna przekracza ciek wodny w więcej niż jednym miejscu (w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przekroczeniem cieku wodnego w dwóch miejscach), należy uiścić dwie opłaty za zgłoszenie wodnoprawne – za każde przekroczenie. Nie ma natomiast podstaw, aby na zasadzie analogii zastosować zasadę obowiązującą przy pozwoleniach wodnoprawnych, że w przypadku inwestycji o charakterze jednorodzajowym – opłatę uiszcza się w jednokrotnej wysokości. Skarżąca z kolei wskazywała, że w art. 398 P.w. nie wskazano, by opłata ustalona w ust. 2 za zgłoszenie wodnoprawne miała podlegać mnożeniu w ramach konkretnego stanu faktycznego. Regulacja taka odnosi się jedynie do pozwolenia wodnoprawnego i to tylko gdy pozwolenia nie są tożsame rodzajowo. Zgodnie z art. 394 ust. 1 pkt 3 P.w., zgłoszenia wodnoprawnego wymaga prowadzenie przez wody inne niż śródlądowe drogi wodne napowietrznych linii energetycznych i telekomunikacyjnych. W niniejszej sprawie tego rodzaju inwestycji dotyczyło zgłoszenie wodnoprawne złożone przez stronę skarżącą we wniosku z 11 stycznia 2021r. Dotyczyło ono przeprowadzenia na słupach energetycznych kabla światłowodowego. Przebieg kabla przekraczał ciek wodny [....] w dwóch różnych miejscach. Zgodnie z art. 421 P.w., zgłoszenie wodnoprawne zawiera: 1) oznaczenie zakładu dokonującego zgłoszenia z podaniem jego siedziby i adresu; 2) określenie: a) celu planowanych do wykonania czynności, robót lub urządzeń wodnych, b) stanu prawnego nieruchomości, na której czynności, roboty lub urządzenia wodne będą wykonywane, c) wykonywanych robót w sposób opisowy, podstawowych parametrów charakteryzujących planowane roboty oraz warunków ich wykonania, d) lokalizacji czynności, robót lub urządzeń wodnych, z podaniem nazwy lub numeru obrębu ewidencyjnego z numerem lub numerami działek ewidencyjnych oraz współrzędnymi, e) planowanego terminu rozpoczęcia robót lub czynności. W ocenie Sądu wątpliwości nie budzi, że roboty będące przedmiotem zgłoszenia wodnoprawnego skarżącej mają charakter jednorodzajowy. Dotyczą one budowy kabla światłowodowego na istniejącej podbudowie słupowej, który w dwóch różnych miejscach przekracza ciek wodny. Zdaniem Sądu należy przyjąć, że tożsamości tych robót nie różnicują pod względem rodzajowym miejsca, w którym ma nastąpić przekroczenie wspomnianego wyżej cieku wodnego. Podane przez skarżącą współrzędne geograficzne są jedynie parametrem, w którym ma nastąpić umieszczenie kabla światłowodowego. Nie różnicuje to natomiast charakteru robót objętych zgłoszeniem (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 25 listopada 2020r., II SA/Rz 995/20). W niniejszej sprawie wniosek obejmuje zgłoszenie wodnoprawne, które dotyczy niewątpliwie tej samej kategorii robót w ramach inwestycji wymienionej w art. 394 ust. 1 pkt 3 P.w. a polegającej na założeniu kabla światłowodowego na istniejących już słupach energetycznych. Zgłoszenie to niewątpliwie dotyczy robót o jednorodzajowym charakterze. Roboty różnią się jedynie położeniem na obszarze objętym wnioskiem, co jednak nie zmienia tej oceny, że będące przedmiotem zgłoszenia roboty są tożsame pod względem rodzajowym (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 24 listopada 2020r., II SA/Rz 1062/20). Organy przyjęły, że w ramach zgłoszenia wodnoprawnego należy uiścić dwie opłaty za każde przekroczenie cieku wodnego. To stanowisko zdaniem Sądu nie jest prawidłowe, uwzględniając sposób uregulowania instytucji zgłoszenia wodnoprawnego. Zestawienie art. 394 ust. 1 pkt 3 i art. 421 pkt 2 lit. 2 P.w. wskazuje, że zgłoszenie wodnoprawne ma dotyczyć danej linii telekomunikacyjnej. Art. 394 ust. 1 pkt 3 P.w. stanowi o konieczności uzyskania zgłoszenia wodnoprawnego na prowadzenie przez wody inne niż śródlądowe drogi wodne napowietrznych linii energetycznych i telekomunikacyjnych. Z kolei z art. 421 pkt 2 lit. d P.w. wynika, że w zgłoszeniu należy podać lokalizację czynności, robót lub urządzeń wodnych, z podaniem nazwy lub numeru obrębu ewidencyjnego, z numerem lub numerami działek ewidencyjnych oraz współrzędnymi. Należy więc zwrócić uwagę, że ustawodawca dopuścił, aby jedno zgłoszenie wodnoprawne obejmowało swym obszarem także więcej niż jedną działkę ewidencyjną. Art. 421 pkt 2 lit. d P.w. wprost określa, że należy podać numer lub numery działek. Zatem należy przyjąć, że dane zgłoszenie wodnoprawne dotyczy objętej wnioskiem linii telekomunikacyjnej, która zasadniczo przebiegać będzie przez więcej niż jedną działkę ewidencyjną, co wprost przewidziano w art. 421 pkt 2 lit. d P.w. Zatem za zgłoszenie wodnoprawne w zakresie przeprowadzenia linii telekomunikacyjnej, która w kilku miejscach przekracza dany ciek wodny należy się opłata w jednokrotnej wysokości, przewidzianej w art. 398 ust. 2 P.w. Należy natomiast zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 398 ust. 7 P.w., jeżeli opłata za zgodę wodnoprawną nie pokrywa rzeczywistych kosztów postępowania, przepisy art. 264 oraz art. 265 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Oznacza to m.in., że stosownie do treści art. 264 § 1 k.p.a. w zw. z art. 398 ust. 7 P.w. właściwe organy PGW Wody Polskie są uprawnione do wydania postanowienia ustalającego końcową wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Z regulacji tej wynika zatem, że końcowa wysokość kosztów postępowania w sprawie zgłoszenia wodnoprawnego może uwzględniać rzeczywiste koszty postępowania, które mogą być wyższe niż określona w art. 398 ust. 2 ryczałtowa opłata za zgłoszenie wodnoprawne. Organy w niniejszej sprawie argumentowały, że przepisy ustawy dotyczące tożsamości rodzajowej robót, czy też usług dotyczą tylko pozwoleń wodnoprawnych a nie zachodzą podstawy do stosowania na zasadzie analogii do zgłoszeń wodnoprawnych przepisów o pozwoleniach wodnoprawnych. Należy jednak zwrócić uwagę, że podstawa do pomnożenia opłaty za wydanie zgody wodnoprawnej została przewidziana jedynie w odniesieniu do pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z art. 398 ust. 4 P.w., jeżeli w jednej decyzji wydano co najmniej dwa pozwolenia wodnoprawne, które nie są tożsame rodzajowo, opłatę, o której mowa w ust. 3, mnoży się przez liczbę tych pozwoleń wodnoprawnych, przy czym maksymalna wysokość opłaty nie może przekroczyć 4601,08 zł. Zatem przepis art. 398 ust. 4 P.w. dotyczy sytuacji, w której w jednej decyzji przyznaje się kilka pozwoleń wodnoprawnych, które nie są tożsame rodzajowo. W ocenie Sądu nie zachodzą podstawy aby ten mechanizm zastosować również do zgłoszeń wodnoprawnych. Postępowanie w sprawie zgłoszeń wodnoprawnych zostało uregulowane odmiennie w stosunku do udzielania pozwoleń wodnoprawnych. W przypadku zgłoszenia wodnoprawnego – w razie jego zaakceptowania – organ nie wydaje decyzji w tym przedmiocie – lecz udziela tzw. zgody milczącej – stosownie do art. 423 ust. 2 i art. 424a P.w. Przede wszystkim jednak przepis art. 398 ust. 4 dotyczy po pierwsze bezpośrednio pozwoleń wodnoprawnych a po drugie sytuacji, gdy przedmioty tej zgody wodnoprawnej nie są tożsame rodzajowo. Żadna z tych sytuacji nie zachodzi w niniejszej sprawie. W szczególności – jak zaznaczono na wstępie – roboty polegające na przeprowadzeniu przez ten sam ciek wodny linii telekomunikacyjnej, która przekracza go w dwóch – mają charakter jednorodzajowy. Wobec tego nie zachodzą podstawy, aby art. 398 ust. 4 P.w. zastosować również w stosunku do zgłoszenia wodnoprawnego i w konsekwencji pomnożyć opłatę za zaakceptowanie zgłoszenia poprzez liczbę przekroczeń przez ciek wodny. Niezależnie od powyższego, organ dysponuje stosownie do art. 398 ust. 7 P.w. możliwością ustalenia rzeczywistych kosztów postępowania. O zasadności powyższego wniosku świadczy również wewnętrzna systematyka art. 398 P.w. W art. 398 P.w. jest wyraźny podział na te przepisy, które dotyczą wyłącznie opłat za pozwolenie/zgłoszenie/ocenę wodnoprawna oraz na te uregulowania, które są wspólne dla wszystkich zgód wodnoprawnych. W przypadku wspólnych uregulowań ustawodawca posługuje się pojęciem zgody wodnoprawnej – tak w ust. 1, ust. 7, ust. 9 – art. 398 P.w., lub też wskazuje, których konkretnie opłat dotyczy dany ustęp – tak w ust. 8, ust. 10 - art. 398. Taka systematyka przepisu art. 398 wskazuje, że ustawodawca dokonał świadomego wyróżnienia, które przepisy art. 398 dotyczą wszystkich zgód wodnoprawnych, a które z przepisów dotyczą określonego rodzaju zgody wodnoprawnej. W ust. 4, który dotyczy wysokości opłaty, gdy wydane pozwolenia wodnoprawne nie są tożsame rodzajowo ustawodawca wskazał, że przepis ten dotyczy tylko pozwolenia wodnoprawnego. W związku z powyższym nie zachodzą podstawy do przyjęcia, że przepis ten dotyczy również zgłoszenia wodnoprawnego. Zgłoszenie wodnoprawne zostało przez ustawodawcę uregulowane odrębnie w związku z powyższym wysokość opłaty musi zostać ukształtowana z uwzględnieniem specyfiki tej regulacji. Z przyczyn wskazanych powyżej Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a. Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę kosztów sądowych w wysokości 780 zł składa się wpis sądowy (300 zł), wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w wysokości 480 zł - stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800).