II SA/Rz 1070/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala- Przedmiotem skargi M.M jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] wydana w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 – dalej "u.p.z.p"). Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z [...] listopada 2018 r. M.M zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr 583/3 położonej w miejscowości B., gmina [...]. Po rozpoznaniu ww. wniosku Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy na wyżej opisaną inwestycję. W uzasadnieniu wskazał na brak spełnienia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p., a mianowicie warunku wskazującego, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz warunku, że inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (przepisem odrębnym jest art. 7 ust. 2 i art. 7 ust. 2a ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.). Odwołanie od tej decyzji złożył M.M wnioskując o rozpatrzenie jego sprawy. Wskazał, że został wprowadzony w błąd przez pracownice "Działu Budowlanego w Gminie [...]", które poinformowały go, że dla działki objętej zamiarem inwestycyjnym, tj. działki nr 583/3 położonej w B. możliwe jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Podkreślił, że gdyby został prawidłowo poinformowany to m.in. nie zaciągnąłby zobowiązań finansowych na budowę drogi dojazdowej do działki czy na prace geodezyjne. Aktualnie tych zobowiązań nie ma z czego spłacać. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powołując się na art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. SKO wskazało, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5 ostatnio wymienionego przepisu. Niespełnienie nawet jednej z tych przesłanek uniemożliwia organowi wydanie pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy. W rozpoznawanej sprawie powodem wydania decyzji odmownej przez organ I instancji był brak spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p. Kolegium wywiodło, że stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a tej ustawy. W myśl zaś ust. 2a nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. W rozpoznawanej sprawie teren planowanej inwestycji stanowi grunt klasy III (RIIIa). Zwarta część gruntu klasy III stanowiąca teren inwestycji jest położona w odległości 73 m w linii prostej od drogi publicznej gminnej nr [...]. Ta okoliczność, zdaniem organu, wskazuje na brak spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. zwarta część gruntu klasy III położone są w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.). W ocenie Kolegium w tych okolicznościach organ I instancji zasadnie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego z powodu braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymaganej na mocy art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., jak również z powodu niespełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tj. zgodności z przepisami odrębnymi - art. 7 ust. 2 i 2a ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Postępowanie przeprowadzono prawidłowo, dokonano właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentacji podniesionej w odwołaniu Kolegium wskazało, że nie może ona zostać uwzględniona, gdyż nie dotyczy kwestii rozstrzyganych w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem M.M złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zawnioskował o zwolnienie go z opłaty i o pozytywne rozpatrzenie jego prośby. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Przede wszystkim należy wyjaśnić skarżącemu, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kierując się zatem kryterium legalności dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu oraz postępowania poprzedzającego jego wydanie z normami prawnymi – proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Kontrola działalności administracji publicznej, jak stanowi art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "P.p.s.a." obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków zawartych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych treścią zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 p 1 P.p.s.a.). Oceniając zaskarżoną decyzję w omówionym wyżej zakresie, tj. co do jej zgodności z prawem Sąd nie stwierdził przy jej wydawaniu naruszenia prawa i dlatego skarga, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., podlegała oddaleniu. Zaskarżoną decyzją została utrzymana w mocy decyzja z dnia [...] kwietnia 2019 r. Burmistrza [...] ([...]), którą wymieniony ostatnio organ - po rozpoznaniu wniosku M.M (skarżącego) – odmówił ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne p.n. "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego" na części działki nr 583/3 położonej w miejscowości B., gm. [...]. Organy obu instancji uznały za niemożliwe wydanie pozytywnej decyzji dla skarżącego, tj. ustalającej warunki zabudowy dla planowanej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z powodu niespełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.). W ocenie Sądu, pogląd organów zasługuje na akceptację. Wspomniana wyżej ustawa, w przypadku braku planu miejscowego, dla zmiany sposobu zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy, co następuje w drodze decyzji (art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1). Decyzję taką wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzgodnieniu z właściwymi organami (art. 60 ust. 1 ustawy). Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1 – 5, których treść zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i decyzji wydanej w pierwszej instancji została dokładnie zaprezentowana i brak jest konieczności jej powielania w całości. Przypomnieć jednak należy warunki określone w pkt 4 i 5 ust. 1 art. 61 ustawy, a które – w trafnej ocenie organów obu instancji – w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione. I tak powyższe regulacje odpowiednio stanowią: "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgoda uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1" (pkt 4); "decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi" (pkt 5). Ustalenia organów znajdują wsparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, który – w ocenie Sądu – dawał organom administracji podstawy do jednoznacznego wniosku, że w sprawie nie zachodzą warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy. Wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy przeprowadzone zostało zgodnie z regułą wyrażoną w art. 7 k.p.a. (legalizmu, prawdy obiektywnej oraz wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli) i regułami postępowania dowodowego określonymi w art. 75 i nast. k.p.a. Uzasadnienie zaś decyzji zawiera prawidłowo umotywowane (pod względem faktycznym) stanowisko organów, co pozwala uznać, że odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, że teren objęty wnioskiem skarżącego (zaznaczony konturem DEFG części działki nr 583/3) nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Wymaga bowiem (stanowiąc grunt rolny klasy III) uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jednocześnie nie jest możliwe zastosowanie wyjątku, a więc regulacji przewidzianej w art. 7 ust. 2a ustawy z tego powodu, że w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie został spełniony warunek z pkt 3 tego przepisu – przedmiotowy grunt położony jest bowiem w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i jest to okoliczność bezsporna – a dla zastosowania przepisu art. 7 ust. 2a niezbędne jest spełnienie łączne warunków z pkt 1 – 4 tegoż przepisu. Nadto przedmiotowy teren (wnioskowany pod zabudowę) w planie miejscowym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. znajdował się w terenie użytków rolnych pozostawionych w dotychczasowym sposobie użytkowania (C27R), czyli nie uzyskał zgody (gdyż takiej nie wymagał) na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie został również spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, tj. zgodności z przepisami odrębnymi (tu art. 7 ust. 2 i 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), bowiem z w/w przepisami pozostaje w sprzeczności planowana przez skarżącego budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W takiej więc sytuacji, gdy nie zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odmowa ustalenia warunków zabudowy jest prawidłowa i nie narusza prawa. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.