II SA/Rz 1071/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. W. kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest wydane na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.) postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] w zakresie pkt I i II, w których orzeczono odpowiednio o zwrocie na rzecz J. W. nieruchomości położonej w R. - obr. [...], oznaczonej jako działki nr 375/206 o pow. 0,0180 ha i nr 351/1 o pow. 0,0084 ha oraz o zwrocie przez niego na rzecz Gminy [...] zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 10 872,13 zł. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] - działając na wniosek K. K. - wznowił postępowanie administracyjne w zakresie pkt I i II w/w decyzji z dnia [...] października 2007 r., po czym postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. o tym samym numerze wstrzymał w tym zakresie jej wykonalność. U podstaw wznowienia postępowania znalazło się przedłożenie przez wnioskodawcę nowych dokumentów mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie organu I instancji, które nie były znane organowi w dniu wydania decyzji. Postanowienie Starosty z dnia [...] lipca 2009 r. na skutek zażalenia J. W. zostało uchylone postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. Nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postępowanie sądowe wszczęte na skutek skargi K. K. na powyższe postanowienie Wojewody [...] zakończyło się jego umorzeniem (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 888/09). W wyniku powyższego Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] ponownie wstrzymał - w analogicznym jak wcześniej zakresie - wykonalność swojej decyzji z dnia [...] października 2007 r. Także to postanowienie w wyniku zażalenia J. W. zostało uchylone przez Wojewodę [...] z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (postanowienie z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...]) ze względu na brak wskazania w jego uzasadnieniu materiału dowodowego wskazującego na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej. W toku prowadzonego postępowania reprezentujący K. K. pełnomocnik (radca prawny) na potwierdzenie okoliczności potwierdzających przyjęcie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji zwrotowej w zakresie jej pkt I i II przedstawił: 1. Pismo MPWiK z dnia 3 marca 2009 r. wraz z wyrysem mapy zagospodarowania terenu potwierdzające zakończenie w roku 1983 na działce nr 375/54 budowy kanalizacji wodociągowej, sanitarnej i deszczowej jako inwestycji celu publicznego dla Osiedla [...], 2. Pismo MPEC z dnia 26 lutego 2009 r. wraz z wyrysem mapy zagospodarowania terenu potwierdzające zakończenie w roku 1981 na działce 375/54 budowy magistrali ciepłowniczej dla zasilania w ciepło Osiedla [...], 3. Pismo A. Sp. z o.o. z dnia 19 lutego 2009 r. wraz z wyrysem mapy zagospodarowania terenu potwierdzające zakończenie w roku 1981 na działce 375/54 budowy instalacji elektrycznej zasilającej m.in. Osiedle [...] (obecnie nieczynnej), 4. Pismo A. Sp. z o.o. z dnia 27 października 2008 r. wraz z wyrysem mapy zagospodarowania terenu potwierdzające zakończenie w roku 1993 na działce 375/54 budowy nowych linii kablowych (w miejsce określonych w pkt 3), 5. Wyrys z mapy ewidencji gruntów z 1994 r. obrazujący całość działki nr 375/54, 6. Wyrys z mapy zagospodarowania terenu z 1992 r. obrazujący przebieg wszystkich instalacji (wskazanych w pkt 1-4), niezbędnych do funkcjonowania Osiedla [...], 7. Pismo MPGK z dnia 4 marca 2009 r. potwierdzające administrowanie działką nr 375/54 w latach 1977 - 1987 wraz z "kartami inwentaryzacyjnymi nieruchomości", 8. Decyzję Prezydenta M. [...] z dnia [...] marca 1995 r. w której uzasadnieniu zawarte jest odniesienie do istniejącego na działce drzewostanu jarzębin wraz z postanowieniem tego organu z dnia [...] marca 1997 r. pozytywnie opiniującym przesadzenie 14 szt. tych drzew o obwodach pni od 10 - 25 cm (pozwala to na określenie daty ich zasadzenia) oraz projekt zagospodarowania działki nr 375/54 z dnia 22 stycznia 1997 r. ze zobrazowanym pasem jarzębin, 9. Opinię A. J. prowadzącą Szkółkę Drzew Owocowych i Ozdobnych z dnia 16 lutego 2009 r. wg której wskazane drzewa zostały nasadzone około roku 1980 r. i jednocześnie wykluczającą ich nasadzenie przed rokiem 1977, 10. Opinię SGGW - Leśny Zakład Doświadczalny [...] z dnia 5 lutego 2009 r. wskazującą na nasadzenie drzew na początku lat 80 i jednocześnie wykluczającą ich nasadzenie przed rokiem 1977. Na tej podstawie Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] - powołując się na treść art. 152 § 1 Kpa - kolejny raz, w takim samym jak uprzednio zakresie, wstrzymał wykonalność swojej decyzji z dnia [...] października 2007 r. Wskazał, że wynikające z przedłożonych dokumentów okoliczności mogą stanowić podstawę do uchylenia decyzji w konsekwencji wznowienia postępowania, gdyż wynika z nich, że na działce o aktualnym nr 375/206 cel wywłaszczenia mógł zostać zrealizowany zarówno poprzez budowę pełnej infrastruktury osiedlowej, jak i poprzez administrowanie tym terenem przez organy Państwa i utrzymywanie terenów zieleni. W zażaleniu na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r. reprezentujący J. W. radca prawny wniósł o jego uchylenie wskazując na brak jakichkolwiek podstaw do wznowienia postępowania i wstrzymania wykonania decyzji. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewoda [...] opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 13 września 2011 r. utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r. W jego uzasadnieniu wskazał, że organ prowadzący postępowanie wstrzymuje z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania. Zabezpieczający charakter art. 152 § 1 Kpa nie daje jednak na obecnym etapie postępowania podstaw do przesądzenia, że decyzja Starosty z dnia [...] października 2007 r. w zakresie pkt I i II w wyniku wznowienia postępowania zostanie uchylona. W oparciu o ten przepis organ nie bada stopnia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, a jedynie sam fakt jego zaistnienia. Przedłożone przez pełnomocnika K. K. dokumenty mogą stanowić podstawę do uchylenia decyzji w konsekwencji wznowienia postępowania, gdyż wynika z nich, że cel wywłaszczenia mógł zostać zrealizowany; zadecyduje o tym jednak dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. Postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. do WSA w Rzeszowie zaskarżył w całości pełnomocnik J. W. wnosząc o uchylenie jego i poprzedzającego go postanowienia Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. Naruszenie art. 152 § 1 Kpa poprzez błędną jego interpretację i nieuprawnione uznanie, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki do jego zastosowania, 2. Naruszenie art. 107 § 3 Kpa poprzez brak uzasadnienia faktycznego, gdyż organ bezpodstawnie stwierdzając wpływ przedstawionych dokumentów na postępowanie zakończone decyzją Starosty z dnia [...] października 2007 r. nie wskazuje żadnych okoliczności potwierdzających prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, 3. Naruszenie art. 10 § 1 Kpa poprzez brak zawiadomienia skarżącego o zakończeniu postępowania i prawie wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, 4. Naruszenie art. 8 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób budzący u skarżącego zastrzeżenia co do braku obiektywizmu po stronie organów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W odniesieniu do zawartych w niej zarzutów - przytaczając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz przepisy prawa regulujące objętą nim materię nie dają podstaw do uwzględnienia skargi. W piśmie procesowym z dnia 21 listopada 2011 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał w całości wnioski skargi podnosząc brak merytorycznego ustosunkowania się organu administracji do zawartych w niej zarzutów. W jego ocenie wskazane ogólnikowo przez Wojewodę prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej musi być realne i wykazane w sposób obiektywny, zaś orzekając w 2011 r. o wstrzymaniu wykonalności ostatecznej decyzji administracyjnej z 2007 r. organ ten powinien mieć na uwadze przede wszystkim zasadę jej trwałości. W złożonej 25 kwietnia 2012 r. odpowiedzi na skargę pełnomocnik K. K. wniósł o jej oddalenie w całości jako niezasadnej. Odpierając zarzut błędnej interpretacji przez Wojewodę art. 152 § 1 Kpa wskazał, że do jego zastosowania wystarcza tylko wskazanie na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, bez względu na jego stopień. Na tym etapie organ administracji nie musi opierać się na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie w myśl przepisów art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 p.p.s.a. Na wstępie podkreślić wypada, iż rozstrzygnięcie organu poddane kontroli sądu administracyjnego ma charakter wpadkowy i nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym, niemniej musi odpowiadać wymogom przepisów zarówno prawa procesowego jak i materialnego. Podstawą orzeczenia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, co do której zostało uruchomione postępowanie wznowieniowe stanowi przepis art. 152 § 1 k.p.a., wg którego "Organ administracji publicznej (...) wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Zatem do procesowych obowiązków organu należy ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Aby jej dokonać organ winien oprzeć się na udokumentowanych i uwiarygodnionych materiałach dowodowych. Zbyt pochopna, niczym nie poparta ocena może prowadzić do błędnych wniosków, ze skutkami dla drugiej strony. Dokonana ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania winna być przekonywująca i wyczerpująca, oparta na materiale dowodowym z odzwierciedleniem tego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Określenie prawdopodobieństwa powinno polegać na podaniu przesłanki wznowieniowej, która ma być zastosowana z równoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę oraz omówieniu względów, dla jakich zdaniem organu możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Organ przy ustaleniu prawdopodobieństwa uchylenia decyzji winien mieć na uwadze wszystkie przesłanki wznowienia wynikające z przepisów k.p.a. W sprawie objętej kontrolą Sądu postanowienie o wstrzymaniu wydane na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. tym wymogom nie odpowiada. Ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji nie może być dowolna. Zaś zaistnienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji dotychczasowej nie wymaga udowodnienia, że decyzja ostateczna ulegnie uchyleniu. W postanowieniu o wstrzymaniu właściwy organ powinien wskazać, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 k.p.a., natomiast brak jest przesłanki negatywnej do uchylenia decyzji dotychczasowej oraz że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia taj decyzji. Wszystkie te okoliczności winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia odpowiadającego wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Nie da się odeprzeć naruszenie przepisów procesowych a to art. 152 § 1 k.p.a., 107 § 3 k.p.a., 7, 77 i 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Organy prowadząc ponownie postępowanie ustalą jaka przesłanka stanowi podstawę wznowienia postępowania powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie może to być wskazanie na plik dokumentów złożonych przez stronę w sprawie o wznowienie postępowania. Następnie należy wykazać na istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji objętej wnioskiem o wznowienie. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, iż rozstrzygnięcie Sądu nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się. O kosztach orzeczono na zasadzie przepisów art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.