II SA/Rz 1071/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Nisko na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 27 maja 2021 r. nr P.II.4131.2.119.2021 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie nadania statutu Żłobkowi Miejskiemu w Nisku - skargę oddala - II SA/Rz 1071/21 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi Gminy Nisko (dalej: Gmina, strona skarżąca) jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego (dalej: Wojewoda lub organ nadzoru) z dnia 27 maja 2021 r. nr P.II.4131.2.119.2021 stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w Nisku z dnia 28 kwietnia 2021 r. nr XXXIV/296/2021 w sprawie nadania statutu Żłobkowi Miejskiemu w Nisku. Jak wynika z akt sprawy, 28 kwietnia 2021 r. Rada Gminy w Nisku, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020r., poz. 713 ze zm.; dalej u.s.g.) oraz art. 11 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2021 r. poz. 75; dalej: ustawa o opiece nad dziećmi), podjęła uchwałę nr XXXIV/296/2021 w sprawie nadania statutu Żłobkowi Miejskiemu w Nisku. Po przekazaniu w/w uchwały organowi nadzoru, Wojewoda wszczął postepowanie zmierzające do stwierdzenia jej nieważności. Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 27 maja 2021r. nr P.II.4131.2.119.2021 Wojewoda działając na podstawie art. 85, 86 i 91 ust. 1 i ust. 2 u.s.g., stwierdził nieważność powyższej uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że statut nie zawiera warunków przyjmowania dzieci z uwzględnieniem preferencji dla rodzin wielodzietnych i dzieci niepełnosprawnych, o których mowa w art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy o opiece nad dziećmi. Wskazany element statutu żłobka nie znajduje się w żadnym przepisie. Zauważył, że jedynie w kryteriach naboru ustawodawca lokalny odniósł się do dzieci niepełnosprawnych oraz rodzin wielodzietnych, przyznając im określoną liczbę punktów z tego tytułu. Dodatkowo w § 12 załącznika zawarto enigmatyczny zapis, w którym wskazano, że "poza kolejnością z usług żłobka korzystają dzieci ze wskazaniami społecznymi wydanymi przez stosowne instytucje". Zapis ten, zdaniem Wojewody, nie wyczerpuje obowiązku wynikającego z przywołanego przepisu z uwagi na jego ogólnikowość i nieprecyzyjne sformułowanie. Zdaniem Wojewody, oceniana uchwała nie zawiera regulacji zawartych w art. 11 ust. 2 pkt 3a ustawy o opiece nad dziećmi, a dotyczących warunków przyjmowania dzieci w przypadku, o którym mowa w art. 18b ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Organ nadzoru stwierdził, że Rada Miasta nie uregulowała warunków przyjmowania do żłobka dzieci na miejsce innego dziecka w przypadku jego nieobecności. Statut nie zawiera jakichkolwiek rozwiązań w tym przedmiocie. W świetle powyższego Wojewoda podał, że niewypełnienie w całości delegacji ustawowej w zakresie warunków przyjmowania dzieci, z uwzględnieniem preferencji dla rodzin wielodzietnych i dzieci niepełnosprawnych (art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy), warunków przyjmowania dzieci w przypadku, o którym mowa w art. 18b (art. 11 ust. 2 pkt 3a ustawy), stanowi istotne naruszenie przepisu upoważniającego i uzasadnia konieczność stwierdzenia nieważności ocenianej uchwały w całości. Organ nadzoru podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że określenie w normie kompetencyjnej enumeratywnego katalogu podlegającego doprecyzowaniu powoduje jednocześnie wyznaczenie granic normy kompetencyjnej. Organ nadzoru uznał również, że § 21 załącznika do przedmiotowej uchwały nie można pogodzić z obowiązującym hierarchicznym systemem źródeł prawa. Przepis wynikający z aktu prawa miejscowego nie może zastrzegać pierwszeństwa w stosowaniu przed ustawami oraz rozporządzeniami wykonawczymi, wobec [pic]których jest hierarchicznie niższy. Tego typu zastrzeżenie dopuszczalne jest jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. Gmina Nisko wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jego uchylenie oraz zwrot kosztów postępowania od organu nadzoru. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu Gmina Nisko zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: - art. 11 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi, poprzez jego wadliwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że oceniana uchwała nie zawiera regulacji zawartych w art. 11 ust. 2 przedmiotowej ustawy dotyczących warunków przyjmowania do żłobka dzieci z uwzględnieniem preferencji dla rodzin wielodzietnych i dzieci niepełnosprawnych oraz warunków przyjmowania przez dyrektora żłobka innych dzieci na miejsce nieobecnego w żłobku dziecka, na czas jego nieobecności, podczas gdy Rada Miejska w Nisku uregulowała przedmiotową materię w statucie żłobka stanowiącym załącznik do skarżonej uchwały, - art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy o opiece nad dziećmi, poprzez jego wadliwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że oceniana uchwała nie zawiera regulacji zawartej w przedmiotowym przepisie dotyczącym warunków przyjmowania dzieci, z uwzględnieniem preferencji dla rodzin wielodzietnych i dzieci niepełnosprawnych, podczas gdy Rada Miejska w Nisku uregulowała przedmiotową materię w statucie w § 12 ust. 1 i § 13 ust. 1 oraz załączniku nr 2 do statutu wiersz 1 i 2 tabeli, - art. 11 ust. 2 pkt 3a w zw. z art. 18 b ustawy o opiece nad dziećmi, poprzez jego wadliwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że oceniana uchwała nie zawiera regulacji zawartych w art. 11 ust. 2 pkt. 3a przedmiotowej ustawy dotyczących warunków przyjmowania przez dyrektora żłobka innych dzieci na miejsce nieobecnego w żłobku dziecka, na czas jego nieobecności, podczas gdy Rada Miejska w Nisku uregulowała przedmiotową materię w rozdziale III statutu, § 10 – 19, a w szczególności w § 10 ust. 1 lit b, § 13 ust. 1, § 14 ust.4 i § 15 statutu, - art. 91 u.s.g. przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Nisku posiada istotną wadę prawną, skutkującą jej nieważnością. W uzasadnieniu skargi Gmina Nisko wskazała, że ustawodawca nie zastrzegł w swoich uregulowaniach zasady obligatoryjnego pierwszeństwa przyjmowania do żłobka dzieci niepełnosprawnych i dzieci z rodzin wielodzietnych, jednak zastrzegł konieczność określenia przez radę gminy w statucie żłobka preferencji dla tej grupy dzieci. Warunki przyjmowania do żłobka dzieci z uwzględnieniem preferencji dla rodzin wielodzietnych i dzieci niepełnosprawnych znajdują się w statucie żłobka w § 12 ust. 1 i § 13 ust. 1 statutu oraz w załączniku nr 2 do statutu - wiersz 1 i 2 tabeli. Ponadto Gmina podniosła, że wbrew twierdzeniom organu nadzoru Rada Miejska w Nisku uregulowała warunki przyjmowania przez dyrektora żłobka innych dzieci na miejsce nieobecnego w żłobku dziecka, na czas jego nieobecności w rozdziale III statutu w § 10 - 19 , a w szczególności w § 10 ust. 1 lit. b, § 13 ust. 1, § 14 ust. 4 i § 15 statutu. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wbrew zawartemu stanowisku strony skarżącej zapisy w zakresie określającym warunki przyjmowania do żłobka dzieci z uwzględnieniem preferencji dla rodzin wielodzietnych i dzieci niepełnosprawnych nie zostały zawarte w przywoływanych przepisach uchwały. Warunki przyjmowania dzieci do żłobka i klubu dziecięcego to określenie nie tylko technicznych zasad prowadzenia postępowania rekrutacyjnego, ale również reguł przyjmowania dzieci, w tym szczególnego w zakresie przyjęcia z jednoczesnym wyznaczeniem kryteriów uprawniających do takiego pierwszeństwa. Zapisy analizowanej uchwały w tym zakresie nie przewidują takiej preferencji poza ograniczeniem się do przyznania większej liczby punktów odnośnie tych dwóch sytuacji przewidzianych w przepisie w stosunku do pozostałych osób biorących udział w naborze. Przyznana liczba punktów w wyższej wartości od pozostałych uczestników postępowania rekrutacyjnego nie daje żadnej gwarancji, pewności, że dzieci niepełnosprawne i pochodzące z rodzin wielodzietnych będą miały stworzone i zapewnione korzystniejsze warunki uzyskania miejsca w prowadzonym naborze od pozostałych zainteresowanych. Końcowo organ nadzoru podkreślił, że w przywołanej uchwale rada gminy nie określiła preferencji dla obu preferowanych grup oraz nie uchwaliła warunków przyjmowania dzieci w przypadku, o którym mowa w art. 18b ustawy o opiece nad dziećmi (art. 11 ust. 2 pkt 3a ustawy), tym samym statut został pozbawiony elementów obligatoryjnych wskazanych w art. 11 ust. 2 ustawy, co stanowiło istotne naruszenie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sprawując tak rozumianą kontrolę legalności, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: P.p.s.a.), sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres działań administracji publicznej objętych kontrolą sądów administracyjnych wyznaczony został w treści art. 3 § 2. W art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. przewidziano skargę na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W art. 86 u.s.g. ustawodawca upoważnił wojewodę do wykonywania nadzoru nad działalnością gminną przyznając mu kompetencje do stwierdzania nieważności wszystkich wydanych przez organy gminy uchwał bez względu na ich przedmiot, za wyjątkiem przypadku, o którym mowa w jej art. 91 ust. 2a. Nadzór nad działalnością gminy wojewoda sprawuje stosują kryterium legalności, o czym stanowi art. 171 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP a następnie art. 85 u.s.g. Na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru jest uprawniony do stwierdzenia nieważności uchwały organu uchwałodawczego gminy, gdy narusza ona prawo w sposób istotny. Jeżeli naruszenie prawa przez podjętą uchwalę nie ma waloru istotności, organ nadzoru ogranicza się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 4 u.s.g. Do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. II FSK 3595/13, LEX nr 2036630).. Zgodnie z art. 91 ust. 3 u.s.g., rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wydając rozstrzygnięcie nadzorcze, którym wojewoda decyduje się na stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części, ma on obowiązek jednoznacznie wskazać, który z przepisów uchwały oceniono jako naruszający prawo w sposób istotny, jakie przepisy prawa stanowiły wzorzec weryfikacji, jakie normy prawne zostały naruszone i z jakich przyczyn naruszenie to zostało ocenione jako istotne. Kwestie te powinny zostać w sposób pełny, jasny i zrozumiały przedstawione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego (tak wyrok WSA w Rzeszowie z 23 marca 2021r., sygn. II SA/Rz 96/21). Mając na względzie wyżej wskazane przepisy Konstytucji oraz ustawy o samorządzie gminnym Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody – stwierdzające nieważność ww. uchwały Rady Miejskiej w Nisku zostało wydane zgodnie z prawem i spełnia wymogi z ar.t 86 i art. 9 1ust. 1, ust. 2, ust. 3 u.s.g. W ocenie Sądu Rada Miejsca uchwalając ww. uchwałę naruszyła przepisy wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym a naruszenie to miało istotny charakter. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie nadania statusu Żłobka Miejskiego w Nisku zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym był brak określenia w statucie warunków przyjęcia do żłobka z uwzględnieniem preferencji dla dzieci z rodzin wielodzietnych oraz niepełnosprawnych, jak również brak określenia warunków przyjmowania dzieci w przypadku, o którym mowa w art. 18b ustawy o opiece nad dziećmi, dotyczącym przyjmowania dziecka na czas nieobecności już przyjętego dziecka. Wojewoda zarzucił również, że w § 21 statusu zawarto sprzeczny z art. 87 i art. 94 Konstytucji zapis, że w sprawach nieuregulowanych stosowanie mają powszechnie obowiązujące przepisy prawa. W ocenie Sądu wszystkie stawiane w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzuty okazały się zasadne. Odnośnie uwzględnienia preferencji dla dzieci z rodzin wielodzietnych i niepełnosprawnych w toku postępowania rekrutacyjnego do żłobka, art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy o opiece nad dziećmi przewiduje, że podmiot, który utworzył żłobek lub klub dziecięcy, ustala statut żłobka lub klubu dziecięcego, określając w szczególności warunki przyjmowania dzieci, z uwzględnieniem preferencji dla rodzin wielodzietnych i dzieci niepełnosprawnych. Uchwała, której Wojewoda stwierdził nieważność – odnośnie kryteriów, które zapewniały przyjęcie do żłobka poza kolejnością zawierała w statucie § 12, zgodnie z którym, poza kolejnością z usług żłobka korzystają dzieci ze wskazaniami społecznymi wydanymi przez stosowne instytucje (ust. 1). Ponadto w szczególnych okolicznościach związanych z sytuacją kryzysową rodziny, które w sposób istotny uniemożliwiają zapewnienie dziecku zapewnienie opieki, komisja rekrutacyjna może podjąć decyzję o przyjęciu dziecka do żłobka poza kolejnością (ust. 2). Należy przyznać rację Wojewodzie, że zapisy zawarte w § 12 są bardzo ogólnikowe i nie odnoszą się wprost do preferowanego przez ustawodawcę kryterium, związanego z wielodzietnością i niepełnosprawnością. W § 12 statusu mowa jest o "wskazaniach społecznych", wydanych przez stosowne instytucje oraz o sytuacji kryzysowej rodziny, która w sposób istotny uniemożliwia zapewnienie dziecku zapewnienie opieki. Niewątpliwie obie te przesłanki wykraczają daleko poza samo pojęcie wielodzietności oraz niepełnosprawności. Na podstawie § 12 statutu poza kolejnością mogą więc być przyjęte nie tylko dzieci z rodzin wielodzietnych, czy też dotknięte niepełnosprawnością. W związku z powyższym § 12 statusu nie spełnia wymogu z art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy o opiece nad dziećmi. Celem regulacji zawartej w tym przepisie jest bowiem zapewnienie, aby w statucie żłobka znalazły się przepisy, gwarantujące preferencje przyjęcia do placówki bezpośrednio na podstawie kryterium niepełnosprawności oraz wielodzietności. Strona skarżąca argumentowała, że w załączniku nr 2 do statutu, który określa punktację za poszczególne kryteria naboru przewidziano najwyższą ilość punktów za niepełnosprawność, która dotyczy dziecka (40 pkt) oraz za wielodzietność rodziny (również 40 pkt). Należy jednak zauważyć, że samo przyznanie podwyższonej punktacji za te dwa kryteria nie zapewnia jeszcze rzeczywistej preferencji dla dzieci, spełniających te kryteria. Załącznik nr 2 do statutu przewiduje również zwiększoną punktację (po 30 pkt) za inne kryteria, t.j. samotne wychowywanie dziecka przez rodzica, czy też obowiązkowe szczepienia. Statut przewiduje inne jeszcze kryteria, odpowiednio niżej punktowane a związane z zameldowaniem na terenie gminy, rodzeństwem uczęszczającym do żłobka, czy też stopniem niepełnosprawności członka rodziny. Zatem przy uwzględnieniu różnych możliwych konfiguracji punktowych za poszczególne kryteria – dzieci pochodzące z rodzin wielodzietnych lub też dzieci niepełnosprawne mogą nie mieć zagwarantowanej preferencji przyjęcia do żłobka. Przewidziana zwiększona punktacja za wielodzietność oraz niepełnosprawność nie gwarantuje preferencji, o której mowa w art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy o opiece nad dziećmi z uwagi na przewidziany w statucie zapis § 14 ust. 3. Przewiduje on, że o kolejności przyjęć do żłobka w przypadku, gdy taką samą liczbę punktów ustalono dla więcej niż jednej karty zgłoszeniowej – decyduje wiek dziecka, którego dotyczy wniosek, odpowiadający wiekowi dzieci w grupie rozwojowej w żłobku, w które jest miejsce, a w przypadku dzieci w tym samym wieku – kolejność złożenia karty zgłoszeniowej. Zatem w przypadku takiej samej liczby punktów decyduje wiek dziecka oraz kolejność złożenia karty zgłoszeniowej. Natomiast preferowane przez ustawodawcę kryterium – dotyczące wielodzietności i niepełnosprawności zostało w tym przypadku pominięte. Należy natomiast zauważyć, że różnica w punktacji pomiędzy poszczególnymi kryteriami nie jest na tyle duża, aby preferencję dla wielodzietności oraz niepełnosprawności dziecka gwarantowała. Tyle samo punktów co dziecko niepełnosprawne może bowiem dziecko, które jest wychowywane samotnie przez jednego z rodziców, który jest zameldowany na terenie gminy. Sąd podziela również stwierdzenie przez Wojewodę naruszenia w uchwale treści art. 18b i art. 11 ust. 2 pkt 3a ustawy o opiece nad dziećmi. Zgodnie z treścią art. 18b ustawy o opiece nad dziećmi, w przypadku nieobecności dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym dyrektor żłobka lub klubu dziecięcego może przyjąć na miejsce tego dziecka na czas jego nieobecności inne dziecko, na podstawie umowy z jego rodzicami. Z kolei art. 11 ust. 2 pkt 3a ustawy o opiece nad dziećmi stanowi, że w statucie żłobka należy określić w szczególności warunki przyjmowania dzieci w przypadku, o którym mowa w art. 18b. Wojewoda zarzucał, że kontrolowana przez niego uchwała nie zawiera regulacji zawartych w ww. wskazanych przepisach i nie przewiduje możliwości przyjmowania dzieci na czas nieobecności już przyjętych dzieci w placówce. W ocenie Sąd zarzut ten jest w pełni zasadny. Strona skarżąca argumentowała, że możliwość przyjęcia w miejsce nieobecnego dziecka została uregulowana w § 10 ust. 1 lit. b, § 13 ust. 1, § 14 ust. 4 i § 15. Należy jednak wskazać, że przepisy § 10 ust. 1 lit. b, § 13 ust. 1, § 14 ust. 4 i § 15 statutu dotyczą warunków i przebiegu rekrutacji uzupełniającej, która jest prowadzona dla osób, które nie zostały przyjęte w trakcie rekrutacji podstawowej. Rekrutacja ta odbywa się z chwilą zwolnienia się miejsca w danej grupie wiekowej. Należy jednak zauważyć, że rekrutacja ta prowadzona jest w celu przyjęcia dziecka na stałe. Przepis § 15 wprost stanowi o przyjęciu nowego dziecka w razie zwolnienia się miejsca. Regulacja zamieszczona w art. 18b ustawy o opiece nad dziećmi dopuszcza natomiast możliwość czasowego wypełnienia miejsca jedynie na czas nieobecności przyjętego dziecka w żłobku. Jest to więc inny rodzaj przyjęcia dziecka w porównaniu do przyjęcia w ramach rekrutacji uzupełniającej, gdyż ma on charakter jedynie okresowy. Nie ulega wątpliwości, że statut w żadnym miejscu nie reguluje warunków przyjęcia dziecka jedynie na czas nieobecności innego przyjętego już dziecka. Z tego powodu zarzut naruszenia przez kontrolowaną uchwałę art. 11 ust. 2 pkt 3a oraz art. 18b ustawy o opiece nad dziećmi Sąd uznał za zasadny. Zatem brak uwzględnienia preferencji w procesie rekrutacji dla dzieci niepełnosprawnych oraz dzieci z rodzin wielodzietnych, jak również brak określenia warunków przyjęcia dziecka jedynie na czas nieobecności osoby już przyjętej do placówki oznacza, że rada gminy nie uregulowała w sposób wyczerpujący wszystkich kwestii, które miała w statucie określić. Upoważnienie dla rady gminy do uregulowania poszczególnych zagadnień związanych z funkcjonowaniem żłobka nie zostało zrealizowane w sposób pełny i wyczerpujący, co świadczy o istotnym naruszeniu prawa w przypadku kontrolowanej przez Wojewodę uchwały. Zasadnie więc organ nadzoru w rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdził nieważność kontrolowanej uchwały. Należy bowiem wskazać, że pominięcie przez radę gminy jednego z obligatoryjnych elementów statutu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, że pominięcie prawodawcze jest specyficznym rodzajem naruszenia zakresu upoważnienia ustawowego. Akty prawa miejscowego, wydawane na podstawie upoważnienia ustawowego powinny w całości wykonywać to upoważnienie. Stanowi to warunek ich legalności. W przypadku, gdy akt prawa miejscowego nie realizuje w pełni treści upoważnienia ustawowego powinien zostać wyeliminowany ze skutkiem ex tunc z lokalnego porządku prawnego (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, wyd. 2, Wolters Kluwer Warszawa 2015 r., s. 125-126, zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. II OSK 834/17) Zasadnie również Wojewoda uznał, że § 21 statusu narusza art. 87 i art. 94 Konstytucji. Rada gminy w przepisie tym wskazała, że w sprawach nieuregulowanych w statucie mają zastosowanie powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są także akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Art. 94 Konstytucji przewiduje zaś, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przepisy rozdziału III Konstytucji określają jednoznacznie hierarchię aktów prawnych, zgodnie z którą ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Ponadto Konstytucja zamknięty katalog źródeł prawa buduje w myśl reguły hierarchiczności, co oznacza, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi posiadać źródło w aktach wyższego rzędu. Ponadto przepisy aktów niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zawartych w aktach wyższego rzędu. Zgodnie z zasadami interpretacji w razie stwierdzenia sprzeczności przepisy prawa aktów wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu. Tymczasem § 21 statutu odwołuje się do przepisów powszechnie obowiązującego prawa jedynie pomocniczo wskazując, że będą one miały zastosowanie jedynie w sprawach nieuregulowanych w przedmiotowym statucie. W istocie więc przewiduje pierwszeństwo stosowania aktu prawa miejscowego przed ustawami oraz rozporządzeniami wykonawczymi, wobec których jest hierarchicznie niższy. Tego rodzaju klauzula może obowiązywać w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. W sytuacji zatem, gdy rozstrzygnięcie może nastąpić tak na podstawie przepisów aktu prawa miejscowego, jak i przepisów powszechnie obowiązujących na terenie całego kraju, powinno ono nastąpić na podstawie przepisów hierarchicznie wyższych (por. wyroki WSA we Wrocławiu: z 5 kwietnia 2012r., sygn. IV SA/Wr 81/12; z 24 kwietnia 2013r., sygn. III SA/Wr 98/13). Z przedstawionych wyżej przyczyn Sąd oddalił skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 151 P.p.s.a.