II SA/Rz 1074/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi S. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] września 2011r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Burmistrza [...] decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...] ustalającą dla B. S. warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku garażowo- gospodarczego, zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe i studni kopanej, na działce nr ewid. 1595, położonejw miejscowości K., gm. K. Jako jej podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie 0. ustalenie warunków zabudowy dla wymienionej wyżej inwestycji toczyło się na wniosek B. S. Po przeprowadzeniu postępowania i uzyskaniu stosownych uzgodnień Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] listopada 2010r., znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Na skutek odwołania decyzja ta została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2010r., nr [...] uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz [...] ustalił warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji - wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i nie ma obowiązku jego sporządzania, wynikającego z odrębnych przepisów. W tej sytuacji planowna inwestycja wymaga ustalenia warunków zabudowy, w drodze decyzji. Organ I instancji podniósł, że inwestycja spełnia warunki wskazane w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm./ - zwana dalej upzp. Warunki zabudowy 1 zagospodarowania terenu, ustalone w oparciu o wyniki analizy (stanowiącej załącznik do decyzji) uwzględniają wniosek oraz wymagania ładu przestrzennego. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sama inwestycja nie wymaga postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Teren położony jest w obrębie obszaru specjalnej ochrony ptaków "Natura 2000", co uwzględniono w ustalonych warunkach zabudowy. Organ uznał, że planowane przedsięwzięcie nie będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, nie można ustalić obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na ten obszar. Podkreślono, że teren inwestycji położony jest poza obszarem górniczym, nie jest narażony na niebezpieczeństwo powodzi oraz nie jest zagrożony osuwaniem się mas ziemnych. Na tym terenie nie przewiduje się realizacji inwestycji publicznych o znaczeniu ponadlokalnym. Projekt decyzji sporządzony został przez uprawnioną osobę i uzgodniony z organami właściwymi z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych – Starosta [...] oraz melioracji wodnych, z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w R. oraz z Zarządem Dróg Powiatowych w K. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. S. i S. S. wnosząc "sprzeciw". Podnieśli, że ich gospodarstwo będzie rozbudowywane. Lokalizacja budynków ograniczy dostęp światła do ich budynku mieszkalnego, w którym od strony wschodniej zlokalizowane są trzy otwory okienne. Po rozpoznaniu odwołania, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2011r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach uzasadnienia Kolegium podniosło, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, choć wydana decyzja nie jest bez wad. Podkreśliło, że tryb i zasady ustalania warunków zabudowy uregulowane zostały w rozdziale 5 upzp. Powołując się na art. 59 wskazało, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, na wniosek inwestora, po uzgodnieniu jej ze wskazanymi w ustawie organami (art. 53 ust. 4 upzp) i po łącznym spełnieniu warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 upzp. Wskazując na dokonane przez organ I instancji ustalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wytknęło zaistaniałe uchybienia zarówno w prowadzonym przez ten organ postępowaniu jak i w wydanej decyzji. Wskazało, że organ I instancji jako rodzaj inwestycji określił zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, natomiast w pkt 2 decyzji podał przeznaczenie obiektów i sposób zagospodarowania terenu wolnego od zabudowy, który oprócz komunikacji wykorzystany zostanie na urządzenie przydomowego ogrodu i rekreację. Następnie w pkt 3 podano zasady zagospodarowania działki budowlanej, w tym zachowania nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym - nie podając tych odległości. Tymczasem w części tekstowej analizy podano odległość 5m i wskaźniki dotyczące powierzchni zabudowy, określone na 20%, a powierzchni biologicznie czynnej minimum na 40%, powierzchnię zabudowy budynku mieszkalnego do 180m2, a budynku garażowo-gospodarczego do 70m2 W kolejnych punktach organ I instancji określił gabaryty i formę architektoniczną budynków: mieszkalnego i gospodarczo-garażowego, podając parametry i wskaźniki zgodnie z wnioskiem, które nie wykraczają poza parametry i wskaźniki przedstawione w wynikach analizy. Kolegium w dalszej części uzasadnienia przytoczyło określone przez Burmistrza [...], w dalszych punktach decyzji, warunki w zakresie ochrony przyrody i krajobrazu, w zakresie komunikacji, w zakresie infrastruktury technicznej oraz ustalenia dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja teoretycznie spełnia wymogi przepisu art. 54 upzp, w tym dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Wyjaśniono, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie zapewnienie, że w tym miejscu działki istnieje możliwość pozwolenia na budowę wnioskowanych budynków, przy zachowaniu wszystkich niezbędnych przepisów wykonawczych do ustawy Prawo budowlane. Szczegółowa lokalizacja budynków, w tym studni i zbiornika na nieczystości ciekłe nastąpi w projekcie zagospodarowania działki, który wchodzi w skład projektu budowlanego, zatwierdzanego decyzją w sprawie pozwolenia na budowę przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, opracowanego z zachowniem przepisów techniczno-budowlanych, w tym uwzględniających istniejącą na działce Państwa S. zabudowę. Podkreślono, że pomimo wykazanych nieprawidłowości, które nie miały istotnego wpływu na rozstrzygnięcie decyzji, należało orzec zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyli J. i S. S. wskazując, że nie zgadzają sie z nią. Podnieśli, że planowana inwestycja spowoduje zacienienie ich działki i brak będzie dostępu światła dziennego do ich domu mieszkalnego. Podnieśli, że została zniszczona ich działka nr 1594/3. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Skarga jest zasadna, choć z powodów dostrzeżonych przez Sąd z urzędu. Na wstępie podnieść należy, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. nr 80, poz. 717/ w tym również na podstawie art. 61 tej ustawy . Z przepisu tego wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych tym przepisem warunków, a więc w tym również warunku określonego art. 61 ust.1 pkt.2 powołanej wyżej ustawy, a uzależniającym wydanie pozytywnej decyzji od dostępu terenu, na której planowana jest inwestycja do drogi publicznej. Z definicji zawartej w art. 2 pkt. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że przez sformułowanie "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Mając na uwadze powyższy przepis warunkujący wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy podnieść należy, że zaskarżone decyzje przewidują dla planowanej inwestycji dojazd z drogi powiatowej nr 1 227R relacji T. – D. – B. – K. przez istniejący zjazd i drogą wewnętrzną na działkach ewid.: 1550/33,1550/16, 1600/1. Jak wynika z akt sprawy, a w szczególności z zalegającej w aktach sprawy kopii wyrysu mapy , jakkolwiek stan własnościowy działki 1600/1 został ustalony, a współwłaściciele tej działki brali udział w toczącym się postępowaniu, to brak jest jakichkolwiek ustaleń w zakresie prawa do władania działkami nr ewid. 1550/33 oraz 1550/16. W tym miejscu wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy, w świetle przepisów wyżej powołanej ustawy, przy braku planu zagospodarowania przestrzennego, przesądza jedynie o możliwości realizacji inwestycji oraz określenia warunków wynikających z przepisów prawa, w tym jednak odnoszących się do ochrony interesów prawnych innych osób. Stronami zatem postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy są inwestor oraz właściciele nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana. W związku zawartymi uregulowaniami w art. 54 pkt. 2 lit d oraz art. 64 ust.1 tej ustawy nakazem określenia w decyzji wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, status strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy mogą mieć również inne podmioty posiadające w tym postępowaniu interes prawny. Wskazać należy, że na podstawie kryteriów określonych art. 28 k.p.a warunkiem uzyskania statusu procesowego strony jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie lub żądanie czynności organu ze względu na swój interes prawny, czy też obowiązek. Tak określony interes prawny w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy będzie obejmował w zasadzie właścicieli i użytkowników wieczystych, których dotyczy to postępowanie oraz właścicieli, czy też użytkowników wieczystych działek sąsiednich. W literaturze przedmiotu oraz judykaturze ugruntowany został pogląd, że stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy są bezpośrednio graniczący z inwestycją właściciele sąsiednich działek, zaś właściciele działek niegraniczących bezpośrednio z planowaną inwestycją, tylko wówczas, gdy ich nieruchomość pozostaje w zasięgu oddziaływania inwestycji w oparciu o przepisy prawa materialnego nie wynikające z przepisów prawa budowlanego /tak wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010r IIOSK 1625/09 lex nr 746693/. Mając na uwadze powyższe uwagi, w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że planowana zaskarżoną decyzją inwestycja w części ustalenia drogi dojazdowej, będzie ograniczać uprawnienia właścicieli działek nr 1600/1, 1550/33 i 1550/16 w zakresie służebności drogi koniecznej, czy też innej służebności gruntowej. W świetle art. 2 pkt. 14 wyżej powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla bytu warunku dostępu do drogi publicznej koniecznym jest albo bezpośredni dostęp do drogi publicznej albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. Oznacza to więc, że władający działkami wyznaczonymi w decyzji o warunkach zabudowy jako dojazd do drogi publicznej, winni brać udział w tym postępowaniu na zasadzie stron, a prowadzący sprawę organ winien dokonać weryfikacji skuteczności obciążenia tych nieruchomości prawem dojazdu do działki, na której planowana jest inwestycja. . Pominięcie zaś przez orzekające organy władających działkami 1550/33 i 155016 oznacza, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 61 ust.l pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 28 k.p .a, a także art. 7, art. 77 § 1, i art. 10 § 1 k.p.a. Z przyczyn wyżej naprowadzonych Sąd nie odnosi się do zarzutów skarg jako przedwczesnych na tym etapie postępowania. Z tych też powodów Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt.l lit c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji. Sąd w oparciu o treść art. 210 § 1 przywołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie orzekł o kosztach postępowania sądowego z uwagi na brak wniosku skarżących w tym zakresie, o czym skarżący byli pouczeni pismami z dnia 30 listopada 2011 r., a które zostały im doręczone w dniu 2 grudnia 2011 r.