II SA/Rz 1074/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi B. S. i K. S. na decyzję A. S.A. Oddział [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję A. S.A. Oddział [....] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]; II. zasądza od A. Oddział [...] na rzecz skarżących B. S. i K. S. solidarnie kwotę 714 zł /słownie: siedemset czternaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1074/19 U Z A S A D N I E N I E Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r., doręczonym 18.04.2019 r. skierowanym do P (dalej również: Spółka), BS i KS zwrócili się o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie: 1. czy Spółka posiada tytuł prawny do korzystania z działki wnioskodawców o nr 415 w S. w zakresie związanym z posadowieniem i eksploatacją linii energetycznej, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej – o przesłanie kopii dokumentów potwierdzających tę okoliczność; 2. wskazanie, kiedy na ww. działce zostały posadowione słupy linii energetycznej oraz przesłanie kopii dokumentów potwierdzających ten fakt; 3. przesłanie kopii decyzji administracyjnych stanowiących podstawę lokalizacji i budowy urządzeń przesyłowych na ww. nieruchomości. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] A. S.A. z/s w [...], Oddział w [...] odmówiła udostępnienia wnioskowanych informacji. W uzasadnieniu podniesiono, że informacje o podstawie lokalizacji i budowy linii energetycznej na działce wnioskodawców nie są informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429) – dalej: "u.d.i.p.". Stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa, która na podstawie art. 5 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 u.d.i.p. została wyłączona z obowiązku udostępniania. Spółka podniosła ponadto, że wnioskodawcy formułują względem niej roszczenia cywilnoprawne, wynikające z przysługującego im prawa własności, a jedynie niejako na marginesie domagają się udostępnienia informacji publicznej. Nie są zatem zainteresowani jakimkolwiek aspektem sfery publicznej, lecz de facto zmierzają do uzyskania dowodu na zasadność lub bezzasadność ich roszczeń cywilnoprawnych. Tym samym, nawet gdyby założyć, że wnioskowane dane stanowią informację publiczną, to w sytuacji, gdy skarżący żądają ustanowienia służebności przesyłu, przepisy Kodeksu postępowania cywilnego regulujące zasady gromadzenia dokumentów wyprzedzają przepisy u.d.i.p. – w rozumieniu normy kolizyjnej wskazanej w art. 1 ust 2 u.d.i.p. Skoro zatem celem wnioskodawców jest uzyskanie informacji w indywidulanej sprawie, dotyczącej ich partykularnych interesów i nie mającej nic wspólnego ze sprawą publiczną, to powinnością Spółki było wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia. Skarżący wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentując, że stanowisko Spółki nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Zdaniem wnioskodawców, o tym, że informacje analogiczne jak wnioskowane w niniejszej sprawie stanowią podlegającą udostępnieniu informację publiczną przesądziła judykatura. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] A. S.A. z/s w [...], Oddział w [...] utrzymała w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2019 r. W motywach decyzji podała, że informacje objęte wnioskiem stanowią tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1010), uznaną za taką Zarządzeniem nr [...] Prezesa Zarządu A. S.A. z dnia [...] października 2015 r. Ponadto informacje objęte wnioskiem przechowywane są w archiwach Spółki, z ograniczonym dostępem wąskiego grona pracowników. Mają zatem wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 wskazanej ustawy, utożsamianym nie z subiektywnym przekonaniem przedsiębiorcy o wartości posiadanej informacji, lecz z możliwością jej wykorzystania przez innego przedsiębiorcę. Tajemnica ta wynika ponadto ze znaczenia materiałów dla prawidłowości funkcjonowania sieci energetycznych dla Państwa, jako przedsiębiorstwa o szczególnym znaczeniu gospodarczo – obronnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, BS i RS wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy brak było podstaw do odmowy jej udostępnienia; 2. art. 138 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", poprzez utrzymanie w mocy własnej decyzji z dnia 7 maja 2019 r.; 3. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez bezpodstawne uznanie, że żądane informacje publiczne stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, a ich udostępnienie podlega ograniczeniu. Skarżący podnieśli, że organ nie jest uprawniony do badania istnienia interesu prawnego po stronie podmiotu wnioskującego o udostępnienie informacji publicznej, co wynika wprost z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. Spółka nie może zatem odmówić udostępnienia informacji mających publiczny charakter z powodu dopatrzenia się interesu prywatnego w złożeniu wniosku. Kwestia udostępnienia przez przedsiębiorstwo energetyczne dokumentów i informacji w zakresie posiadania tytułu prawnego do korzystana z nieruchomości, na której zostało posadowione urządzenie energetyczne, została przesądzona w judykaturze. Tym samym za błędne należy uznać powołanie się przez organ na regulacje art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz.2107, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.- dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia 7 maja 2019 r. wydane zostały z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 – dalej: "u.d.i.p.") każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, do której udostępnienia zobowiązane są podmioty wymienione w jej art. 4 ust. 1 - władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Podmiotem mieszczącym się w kategorii wymienionych w art. 1 ust. 1 pkt 5 u.i.d.p. jest niewątpliwie A. S.A. – jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi (przedsiębiorstwo energetyczne w rozumieniu art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. - Prawo energetyczne (Dz. U. 2019 poz. 755 ze zm.). Ustawa ta określa zasady kształtowania polityki energetycznej państwa, zasady i warunki zaopatrzenia i użytkowania paliw i energii, w tym ciepła, oraz działalności przedsiębiorstw energetycznych, a także określa organy właściwe w sprawach gospodarki paliwami i energią. Prawo energetyczne przewiduje również szereg obowiązków przedsiębiorstw energetycznych, w tym zapewnienie przesyłu i dystrybucji paliw i energii - o czym mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy, a także, kontroli układów pomiarowych, dotrzymania zawartych umów i prawidłowości rozliczeń, co wynika z art. 6 ust. 1. Z przepisów tych, a zwłaszcza z art. 1 ustawy Prawo energetyczne wynika, że państwo ma ściśle określone obowiązki w zakresie gospodarki energetycznej, lecz nie realizuje ich wszystkich przez własne organy, ale część zadań przekazało zakładom energetycznym, wyposażając je jednocześnie w uprawnienia władcze. Zawsze więc, gdy przedsiębiorstwo wypełnia zadania operatora systemu dystrybucyjnego – realizuje zadania publiczne, a zatem informacje odnoszące się do tych zadań są informacjami publicznymi (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5.06.2013 r., II SAB/Kr 58/13, wszystkie powoływane orzeczenia dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 6 u.d.i.p. wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1. Jego podstawową funkcją jest doprecyzowanie zakresu przedmiotowego ustawy i wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych (M. Kłaczyński, S. Szuster, Komentarz do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, LEX 2003). W szczególności charakter taki mają wskazane w tym przepisie informacje o sposobach realizacji zadań publicznych, ich wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (art. 6 ust. 1 pkt 1ppkt c). W orzecznictwie ukształtował się też pogląd, że dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) to dokumenty, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (wyroki WSA w Poznaniu z dnia 19.12.2007 r., IV SA/Po 652/07 oraz z dnia 29.05.2008 r., IV SA/Po 545/076, powoływany wyrok WSA w Krakowie z dnia 5.06.2013 r., II SAB/Kr 58/13). Na gruncie przedmiotowej sprawy nie może zatem budzić wątpliwości zarówno to, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. A. S.A. Oddział w [...] jako podmiot wykonujący zadania publiczne jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej, jak również to, że charakter żądanych informacji dotyczących lokalizacji i eksploatacji urządzeń przesyłowych mieści się w katalogu informacji wskazanych w art. 6 u.d.i.p. W rozpoznawanej sprawie odmowa udostępnienia informacji nastąpiła wobec uznania przez Spółkę, że żądane przez skarżących informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorcy, a ponadto ich uzyskanie związane jest z prowadzonym postepowaniem w sprawie ustanowienia służebności przesyłu. Należy wskazać, że art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza możliwość ustawowego ograniczenia dostępu do pewnych rodzajów informacji publicznej ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób oraz podmiotów gospodarczych, a także ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Rozwinięciem tej regulacji jest art. 5 ust. 1 u.d.i.p. stanowiący, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Uznanie więc danej informacji za informację publiczną nie oznacza jeszcze automatycznie, że staje się ona jawna. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w literaturze przyjęto, że dla odmowy udostępnienia danej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy spełnione muszą być przesłanki formalne i materialne (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 118-119 oraz wyroki NSA z dnia: 5.04.2013 r., I OSK 192/13; 29.04.2016 r., I OSK 2490/14). Przesłanka formalna wyraża się w zamanifestowaniu woli utajnienia danych informacji, a materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej czy handlowej. Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1010), tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Natomiast tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Stąd też, tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. W orzecznictwie i w piśmiennictwie podkreśla się, że organ rozpoznający wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a w przypadku skargi sąd administracyjny, winny ocenić, czy istnieją przesłanki zarówno formalne, jak i materialne dla uznania, że dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i czy możliwe jest zastosowanie art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji dla odmowy jej udostępnienia. Nie jest w tym wypadku decydująca wyłącznie wola przedsiębiorcy nadającego całemu pakietowi informacji klauzulę poufności. W takim przypadku organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony danych i tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę i w czym znajduje ona uzasadnienie (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 119 i powołane tam orzecznictwo). Spółka powołuje się na Zarządzenie nr [...] Prezesa Zarządu A. S.A. z dnia [...] października 2015 r. w sprawie wprowadzenia do stosowania procedury ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, wywodząc, że w stosunku do żądanych dokumentów i informacji uznała je za tajemnicę przedsiębiorcy, bowiem mają one wartość gospodarczą – mogą zostać wykorzystane przez innego przedsiębiorcę. Ponadto wskazuje, że tajemnica ta wynika również ze znaczenia materiałów dla prawidłowości funkcjonowania sieci energetycznych dla Państwa, bowiem A. S.A. jest przedsiębiorstwem o szczególnym znaczeniu gospodarczo – obronnym. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie wykazał, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorcy, a w tej sytuacji skarga okazała się zasadna. Przede wszystkim Spółka nie wykazała, że żądane przez skarżących informacje mają wartość gospodarczą oraz w jaki sposób ich ujawnienie stwarza realną możliwość naruszenia interesów przedsiębiorcy. Trudno powiązać takie zagrożenie ze wskazaniem kiedy zostały ustawione słupy energetyczne na konkretnej działce oraz ujawnieniem dokumentów potwierdzających legalność tego faktu. Ponadto, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 18 października 2013 r., I OSK 1482/13 , decyzje administracyjne, stanowiące podstawę do lokalizacji przez przedsiębiorstwo sieci energetycznej na nieruchomościach innych podmiotów, ze swej istoty stanowią przedmiot informacji publicznej. W wyroku tym NSA powołał się także na utrwaloną linię orzeczniczą, zgodnie z którą dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa, jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (wyroki WSA w Krakowie: z dnia 15 stycznia 2013 r. II SAB/Kr 184/12, z dnia 28 stycznia 2013 r. II SAB/Kr 212/12 oraz z dnia 17 kwietnia 2013 r., II SAB/Kr 21/13, wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 29 maja 2008 r. IV SA/Po 545/07 oraz z dnia 19 grudnia 2007 r. IV SA/Po 652/07). Nie można także przyjąć, jak sugeruje Spółka, że tego rodzaju dokumenty urzędowe będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego "tracą" charakter informacji publicznej w przypadku, gdy ich udzielenia domaga się osoba fizyczna pozostająca lub mogąca pozostawać w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem. Ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy nie może być odmienna w zależności od tego, jaki wnioskodawca ubiegać się będzie o jej udostępnienie. Jak słusznie zresztą wskazują skarżący, rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest upoważniony do badania interesu prawnego ani nawet faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Jeżeli konkretny dokument ma charakter informacji publicznej, to nie traci tego charakteru także wówczas, gdy jego udostępnienie, zdaniem przedsiębiorstwa, mogłoby mieć negatywne konsekwencje dla tego podmiotu w ewentualnym procesie cywilnym (por. powoływany wyrok NSA z dnia 18.10.2013 r.). Jeśli natomiast chodzi o względy bezpieczeństwa energetycznego Państwa, na które powołuje się A. S.A., stwierdzić należy, że Spółka nie wykazała by żądane informacje miały szczególne znaczenie dla bezpieczeństwa Państwa i były objęte klauzulą ochrony tajemnicy państwowej, co mogłoby wyczerpywać przesłankę z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. do odmowy udostępnienia informacji. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja A. S.A. Oddział [...] wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w powiązaniu z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. i art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżących Spółka związana będzie oceną prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym wyroku.