II SA/Rz 1076/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Maria Mikolik AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2024 r. sprawy ze skargi W. M. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 31 maja 2023 r. nr OA.7722.12.1.2023 w przedmiocie zmiany terminu przedłożenia projektu budowlanego zgodnego z decyzją o warunkach zabudowy – skargę oddala – Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 31 maja 2023 r. nr OA.7722.12.1.2023, wydane w przedmiocie zmiany terminu przedłożenia projektu budowlanego. Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Postanowieniem z 20 sierpnia 2008 r. nr NB-7355/82/01-08 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji"), działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.) - dalej: "u.p.b.", wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku inwentarsko - składowego na działce nr [...] i jednocześnie nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia dokumentów wskazanych w rozstrzygnięciu, celem ewentualnej legalizacji dokonanej samowoli budowlanej. Prawomocnym wyrokiem z 27 czerwca 2017 r. II SA/Rz 59/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z 28 października 2016 r. nr OA.7721.12.7.2016 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W wyroku Sąd wskazał, że w ponownym postępowaniu organy zażądają poprawienia projektu w zakresie: opisu technicznego dotyczącego przeznaczenia obiektu budowlanego, w tym jego funkcji stosownie do § 4, § 11 ust. 2 pkt 1 i 6 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Pismem z 30 maja 2018 r. nr NB-7355/82/01 Organ I instancji wezwał WM (dalej: "Skarżącego") do przedłożenia w terminie dwóch miesięcy projektu budowlanego zamiennego, zgodnego z decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2013 r. nr [...]. W piśmie z 27 czerwca 2018 r. Skarżący zwrócił się do PINB o przedłużenie terminu do 31 grudnia 2018 r. Postanowieniem z [...] lipca 2018 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zmienił termin przewidziany na przedłożenie dokumentacji budowlanej do 31 grudnia 2018 r. Uwzględniając zażalenie HS, postanowieniem z 10 września 2018 r. nr OA.7722.12.3.2018 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. postanowienie w całości, jako wydane w oparciu o błędnie przyjętą podstawę prawną oraz naruszające art. 48 ust. 3 u.p.b. Postanowieniem z [...] października 2018 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zmienił termin przedłożenia projektu budowlanego zgodnego z decyzją o warunkach zabudowy z [...] maja 2013 r. nr [...], do 28 lutego 2019 r. Uwzględniając kolejne wnioski Skarżącego, z uwagi na prowadzone odrębne postawianie w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ww. termin był przedłużany postanowieniami z [...] maja 2019 r. (do 31 grudnia 2019 r.), [...] grudnia 2019 r. (do 31 grudnia 2020 r.), [...] grudnia 2020 r. (do 31 grudnia 2021 r.) i [...] lutego 2022 r. (do 31 grudnia 2022 r.). Wnioskiem z 24 listopada 2022 r. Skarżący kolejny raz zwrócił się o przedłużenie terminu wyznaczonego na przedłożenie dokumentacji projektowej do 31 grudnia 2023 r. Uzasadniając zgłoszone żądanie podał, że HS wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 7 maja 2021 r. II SA/Rz 1209/20, oddalającego skargę od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 28 lipca 2020 r. nr SKO.401.ZP.1161.161.2020, wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Postanowieniem z 23 grudnia 2022 r. nr NB.7355/82/01, wydanym na podstawie art. 77 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) - dalej: "k.p.a.", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zmienił termin przedłożenia projektu budowlanego zgodnego z decyzją o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku gospodarczego na działce nr [...], do 31 grudnia 2023 r. Organ I instancji podał, że Skarżący zainicjował postępowanie administracyjne w celu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla dokonanej samowoli budowlanej, jednak nie zostało ono jeszcze prawomocnie zakończone. Przedłożenie decyzji o ustaleniu warunków budowy jest zaś warunkiem niezbędnym dalszego prowadzenia postępowania naprawczego przed organami nadzoru budowlanego. To zaś uprawniało do uwzględnienia żądania wnioskodawcy i zmiany wnioskowanego terminu. HS wniosła zażalenie na ww. postanowienie podnosząc, że przyczyna przedłużania terminu Skarżącemu jest bezzasadna. Budynek od lat funkcjonuje jako warsztat samochodowy, a zatem organ nadzoru winien procedować oceniając zgodność inwestycji z wydaną już poprzednio decyzją o warunkach zabudowy z 31 maja 2013 r. Postanowieniem z 31 maja 2023 r. nr Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt2wzw. żart. 144 k.p.a., uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. PIWNB podał, że postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. ma charakter dowodowy, a zatem może być zmieniane w trybie art. 77 § 2 k.p.a. Jednak zdaniem organu odwoławczego, w realiach opisywanej sprawy brak jest podstaw do zastosowania ww. regulacji. W aktach organu I instancji znajduje się bowiem dokumentacja projektowa, a zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, rzeczą organu I instancji było wezwanie do jej poprawienia do zgodności z decyzją o warunkach zabudowy z [...] maja 2013 r. nr [...]. Skoro dokumentacja określona postanowieniem z 20 sierpnia 2008 r. została już przedłożona, to niezasadne i niezrozumiałe jest przedłużenia terminu przewidzianego na przedstawienie tej dokumentacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, WM wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący podniósł, że skarga kasacyjna HS wniesiona od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 7 maja 2021 r. II SA/Rz 1209/20 nie została jeszcze rozpoznana. Skarżący nie jest zatem w stanie wypełnić nałożonego na niego obowiązku i przedłożyć organom nadzoru budowlanego projektu budowlanego zgodnego z decyzją o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została oddalona w całości, bowiem nie okazała się zasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) - dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu ustalenia dokonane w sprawie przez organy są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli legalności stanowiska wyrażonego w wydanym postanowieniu, w tym zastosowanych przepisów prawa. Stan faktyczny sprawy został zatem ustalony zgodnie z wymogami stawianymi art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organy dokonały ustaleń adekwatnych do zakresu i przedmiotu postępowania wyjaśniającego determinowanego przepisami prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. Uwzględniły również specyfikę danej sprawy, która stanowi o stanie faktycznym. Ocena zgromadzonego materiału dokonana została natomiast zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a motywy którymi kierowały się organy zostały szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu postanowienia. Wymaga podkreślenia, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie skarżący uczynił postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 maja 2023 r. nr OA.7722.12.1.2023, uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] grudnia 2022 r. nr [...], o zmianie termin przedłożenia projektu budowlanego zgodnego z decyzją o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku gospodarczego na działce nr [...], do 31 grudnia 2023 r. Powyższe determinuje i określa ramy postępowania sądowego w niniejszej sprawie, wyłącznie do oceny legalności wydania postanowienia kasacyjnego wydanego względem postanowienia organu I instancji. Sąd rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Jest jednak związany przedmiotem zaskarżenia oraz wyznaczonymi nim granicami sprawy (art. 135 P.p.s.a.). Sąd w pełni podziela stanowisko PWINB, że postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. ma charakter dowodowy, a zatem może być zmieniane w trybie art. 77 § 2 k.p.a. Niemniej wymaga podkreślenia, że proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 u.p.b. Wdrożenie legalizacji zależy natomiast od wstępnego stwierdzenia zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i innymi aktami prawa miejscowego oraz brakiem naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Innymi słowy, wobec przedstawienia przez zobowiązanego dokumentów określonych postanowieniem legalizacyjnym, rzeczą organu nadzoru budowlanego jest ich sprawdzenie oraz wydanie decyzji w sprawie - o treści uzależnionej od wyniku weryfikacji przedstawionych dokumentów. Zasadnie wskazał PWINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że w aktach organu I instancji znajduje się dokumentacja projektowa dotycząca spornej inwestycji, a zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, rzeczą organu I instancji było wezwanie do jej doprowadzenia do zgodności z decyzją o warunkach zabudowy z [...] maja 2013 r. nr [...]. Nie ma natomiast jakichkolwiek podstaw prawnych do przedłużania terminu w celu uzyskania przez inwestora nowej decyzji o warunkach zabudowy, a zatem w istocie doprowadzenia dokumentacji projektowej do zgodności z przepisami planistycznymi na skutek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zakresowo innej niż decyzji uzyskanej dotychczas przez inwestora. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że skoro dokumentacja określona postanowieniem z 20 sierpnia 2008 r. została już przedłożona, to niezasadne i niezrozumiałe jest przedłużenia terminu przewidzianego na przedstawienie tej dokumentacji. Tym bardziej, że wyrokiem z 19 czerwca 2024 r. II OSK 2417/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 7 maja 2021 r. II SA/Rz 1209/20 oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 28 lipca 2020 r. nr SK0.401.ZP.1161.2020 i decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2020 r. nr [...], wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W ocenie NSA, za zasadny uznać należało zarzut naruszenia prawa materialnego oparty na podstawie z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. sprowadzający się w istocie do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w oderwaniu od toczącego się w tej sprawie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 u.p.b. NSA podniósł, że prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu powinna uwzględnić to, że w związku z postępowaniem legalizacyjnym pojęcie zamierzenia budowlanego, a jakim mowa w art 61 ust. 1 u.p.z.p., nie może być rozumiane w identyczny sposób, jak w przypadku niezrealizowanych, ale planowanych tylko inwestycji, kształtowanych wyłącznie wolą przyszłego inwestora działającego w ramach realizacji modelowego, typowego i zgodnego z prawem budowlanym procesu inwestycyjnego. Zdaniem NSA, wprawdzie przepis art. 63 ust. 1 u.p.z.p. daje możliwość wydania różnych decyzji do tego samego terenu, ale na odmienne planowane zamierzenia budowlane, jednak w okolicznościach sprawy dotyczącej dokumentacji legalizacyjnej regulacja ta nie znajdzie zastosowania. Z powyższych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.