II SA/Rz 1077/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego -skargę oddala- Przedmiotem skargi A. M. (dalej w skrócie: "skarżąca"), jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy [...] (dalej w skrócie: "Wójt") z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Skarżąca w dniu 7 września 2018 r. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] wniosek o przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na dziecko: N. M. Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Wójt odmówił przyznania żądanego świadczenia z uwagi na to, że miesięczny dochód na osobę w rodzinie przekraczał kwotę progową. Decyzją z dnia [...] marca 2019 roku, nr [...], SKO w [...] uchyliło w całości decyzję wójta z [...] grudnia 2018 roku i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W związku z przedłożeniem przez skarżącą kolejnych dokumentów, w szczególności umów dzierżawy gruntów wraz z aneksami, Wójt w dniu [...] kwietnia 2019 r. wydał decyzję [...], która ponownie odmówił przyznania żądanego świadczenia. Jako podstawę prawną decyzji Wójt podał art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 5, art. 6, art. 8, art. 20, art. 23 i art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.ś.r."), rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. poz. 1466), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. poz. 1497) oraz art. 104 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji Wójt wyjaśnił, że jednym z kryteriów uprawniających do przyznania prawa do zasiłku rodzinnego w okresie zasiłkowym trwającym od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. jest dochód rodziny za 2017 r. W skład rodziny wchodzą skarżąca, jej mąż S. M. oraz córka N. M. Wójt po ponownej analizie załączonych do wniosku dokumentów ustalił, iż roczny dochód rodziny wynosi 30.902,63 zł (dochód z gospodarstwa rolnego o pow. 9,9182 ha przeliczeniowych x 283,25 zł x 11 miesięcy - gospodarstwo rolne posiadane w okresie od stycznia 2017 r. do listopada 2017 r.). Natomiast miesięczny dochód rodziny po doliczeniu dochodu uzyskanego (emerytura rolnicza skarżącej za luty 2018 r. w wysokości: 942,62 zł oraz emerytura rolnicza S. M. za luty 2018 r. w wysokości: 905,80 zł) wynosi: 4.423,64 zł, co w przeliczeniu na osobę miesięcznie daje 1.474,55 zł. Dlatego też w ocenie Wójta począwszy od 1 listopada 2018 r. nie jest spełnione kryterium dochodowe, co stanowi podstawę do odmowy świadczeń za okres wskazany w rozstrzygnięciu decyzji. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO przytoczyło treść przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie, tj. art. 3 pkt 1a, pkt 2 i pkt 2a, art. 5 ust. 1, ust. 4 – 4b u.ś.r. SKO wskazało, że wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami został złożony na okres zasiłkowy 2018/2019 trwający od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r., tak więc rokiem kalendarzowym, z którego dochody są brane pod uwagę w rozważanej sprawie jest rok 2017 z uwzględnieniem utraty i uzyskania dochodu również po tym roku. SKO stwierdziło, że na dochód rodziny w 2017 r. złożył się również dochód uzyskany w lutym 2018 r. przez skarżącą z tytułu emerytury w kwocie 942,62 zł, oraz dochód uzyskany w lutym 2018 r. przez S. M. z tytułu emerytury w kwocie 905,80 zł, oraz dochód S. M. z tytułu rozpoczęcia działalności gospodarczej w styczniu 2018 r. w kwocie 0,00 zł. SKO przytoczyło treść art. 3 pkt 24 lit. d oraz lit. f u.ś.r. a następnie stwierdziło, że w związku z faktem, iż uzyskanie emerytury i rozpoczęcie działalności gospodarczej nastąpiło po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy tj. w 2018 r. - zastosowanie ma art. 5 ust. 4b u.ś.r. zgodnie z którym, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. W ocenie SKO, w związku z powyższym na mocy art. 5 ust. 4b u.ś.r. Wójt zobowiązany był do powiększenia dochodu członka rodziny stosownie do wysokości uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu tj. w niniejszym stanie faktycznym z miesiąca lutego 2018 r. w kwotach 942,62 zł, 905,80 zł i 0,00 zł. Ponieważ dochód z gospodarstwa rolnego o pow. 9,9182 ha przel. za okres od 1 stycznia 2017 r. do 30 listopada 2017 r. wyniósł 30.902,63 zł (9,9182 ha x 283,25 zł x 11 miesięcy), czyli 2.575,22 zł miesięcznie - miesięczny dochód rodziny wyniósł 4.423,64 zł (2.575,22 zł + 942,62 zł + 905,80 zł + 0,00zł), a miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł 1.474,55 zł (4.423,64 zł / 3 osoby). SKO stwierdziło więc, że dochód rodziny w przeliczeniu na osobę stanowi zatem kwotę powyżej kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 1 u.ś.r., co skutkuje brakiem uprawnienia do świadczeń rodzinnych. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego wliczenia przez Wójta do dochodu rodziny dochodu z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 30 listopada 2017 r., SKO przytoczyło treść art. 3 pkt 23 lit. a - j u.ś.r. po czym stwierdziło, że utrata dochodu spowodowana oddaniem gospodarstwa rolnego w dzierżawę, a tym samym zbycie gospodarstwa rolnego nie może zostać zakwalifikowana do zakresu pojęcia utraty dochodu określonego w art. 3 pkt 23 u.ś.r. Przepis ten nie wspomina o zbyciu gospodarstwa rolnego, co oznacza, że nie ma możliwość modyfikacji dochodu z roku bazowego z powołaniem się na taką przesłankę. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych SKO stwierdziło, że okoliczności, jakie ustawodawca zaliczył do utraty dochodu mają charakter zamknięty, a nie przykładowy, a zatem wykładnia rozszerzająca na inne przypadki jest niedopuszczalna. Dlatego też pomimo oddania gospodarstwa rolnego w dzierżawę nie można ww. czynności traktować jako utraty dochodu, a w konsekwencji nie wliczać go do dochodu rodziny stosownie do art. 5 ust. 4 u.ś.r. SKO wskazało przy tym, że w niniejszym stanie faktycznym sprawy ma zastosowanie art. 5 ust. 8a pkt 1 u.ś.r., a zatem od miesiąca grudnia 2017 r. tj. od miesiąca następującego po miesiącu w którym oddano grunty rolne w dzierżawę, nie wlicza się do dochodu rodziny, dochodu z gruntów oddanych w dzierżawę. Mając powyższe na uwadze SKO uznało, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu i jako taka podlega utrzymaniu w mocy przez organ odwoławczy. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję SKO. W uzasadnieniu skargi skarżąca zakwestionowała sumowanie dochodu z gospodarstwa rolnego z dochodami z świadczeń emerytalnych. Ponadto zdaniem skarżącej, oddanie gospodarstwa rolnego w dzierżawę należy traktować jako utratę dochodu. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, SKO wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Stosownie do postanowień art. 5 ust. 1 u.ś.r. jednym z warunków uzyskania prawa do zasiłku rodzinnego jest uzyskanie przez rodzinę dochodu, w przeliczeniu na osobę poniżej kwoty 674,00 zł. Zgodnie z art. 3 pkt 2 u.ś.r. przez dochód rodziny należy rozumieć sumę dochodów członków rodziny. Dochodem członka rodziny jest zaś przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem uregulowań dotyczących dochodu utraconego i uzyskanego – art. 3 pkt 2 u.ś.r. Okres zasiłkowy, zgodnie z definicją zadekretowaną w art. 3 pkt 10 u.ś.r. to okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Skarżąca wnioskowała o przyznanie jej świadczenia rodzinnego na okres od 1 listopada 2018 roku do 31 października 2019 roku, stąd też dochód prawidłowo ustalano za rok 2017. W sprawie bezsporne jest, że w okresie od 1 stycznia do 30 listopada 2017 roku skarżąca wraz z mężem posiadała gospodarstwo rolne o pow. 9,9182 ha przeliczeniowych. Po myśli art. 3 pkt 1 lit. c u.ś.r. dochód uzyskany z gospodarstwa rolnego jest wliczany do dochodu, którego wysokość – w przeliczeniu na członka rodziny – warunkuje uzyskanie prawa do zasiłku rodzinnego. Zgodnie z postanowieniami art. 5 ust. 8 u.ś.r. w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego, przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1892 oraz z 2018 r. poz. 1588 i 1669). Z ogłoszenia Prezesa GUS wynika, że przeciętny dochód z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego wyniósł w 2017 r. 3399 zł. Podzielenie tej kwoty przez 12 miesięcy daje kwotę 283,25 zł. Ponieważ rodzina skarżącej posiadała gospodarstwo rolne przez okres 11 miesięcy (od stycznia 2017 r. do listopada 2017 r.) organy poprawnie obliczyły, że osiągnięty z tego tytułu dochód w roku 2017 wyniósł 30.902,63 zł. (9,9182 ha x 283,25 x 11 miesięcy). Od grudnia 2017 roku gospodarstwo rolne podlegało wydzierżawieniu, stąd też trafnie przyjęto, iż nie osiągano z niego dochodu. Z treści art. 5 ust. 8a pkt 1 u.ś.r. wynika, że ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę, z wyjątkiem oddanej w dzierżawę, na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego. Przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników wprowadzają zasadę, że na podstawie jej przepisów wydzierżawienie gruntów rolnych odnosi się tylko do sytuacji zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej przez emeryta lub rencistę, gdy wydzierżawi swoje gospodarstwo rolne osobie niebędącej jego małżonkiem, zstępnym lub pasierbem oraz nie pozostającej wraz z nim we wspólnym gospodarstwie domowym na okres co najmniej 10 lat i przedmiotowa umowa dzierżawy zostanie zawarta w formie pisemnej, a także zostanie zgłoszona do ewidencji gruntów i budynków (art. 28 ust. 4 pkt 1 tej ustawy). Stosownie do powyższych przepisów w ustawie o świadczeniach rodzinnych przyjęto domniemanie, że z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód, niezależnie od tego, czy się na nim pracuje, czy się je wydzierżawia. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy gospodarstwo rolne zostało wydzierżawione przez osobę będącą emerytem lub rencistą, co wiąże się z zaprzestaniem prowadzenia działalności rolniczej i utratą potencjalnego dochodu z gospodarstwa rolnego. Taki jest cel regulacji art. 5 ust. 8a pkt 1 u.ś.r. w zw. z art. 28 ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wykładnia systemowa i celowościowa tych przepisów prowadzą zatem do wniosku, że w przypadku pobierania emerytury (renty) rolniczej nie można jednocześnie zaliczyć do dochodu z gospodarstwa rolnego, które zostało wydzierżawione w związku z uzyskaniem świadczenia emerytalnego. Na gruncie niniejszej sprawy organy zaliczyły do dochodu rodziny dochód z gospodarstwa rolnego za okres od stycznia do końca listopada 2017 roku. Dochód z emerytury rolniczej wliczono dopiero za miesiąc styczeń 2018 roku. Nie doszło więc do "zdublowania" dochodów z gospodarstwa rolnego i emerytury rolniczej skarżącej i jej męża. Wobec jednoznaczności treści obowiązujących przepisów Sąd nie podziela argumentacji skarżącej, że dochód uzyskany z gospodarstwa rolnego nie powinien zostać uwzględniony, albowiem w jego miejsce skarżąca oraz jej mąż uzyskali świadczenia emerytalne. Zdaniem skarżącej doszło więc do sui genereis podstawienia, co w jej ocenie wykluczałoby zasadność uwzględniania dochodu z obu tych źródeł. Analiza tak przepisów, jak i stanu faktycznego sprawy ujawnia, że dochód z gospodarstwa rolnego rodziny skarżącej oraz dochód z emerytury skarżącej oraz jej męża, został uwzględniony za zupełnie różne okresy i w oparciu o odmienne podstawy prawne. Dochód z gospodarstwa rolnego uwzględniono na podstawie art. 5 ust. 4a u.ś.r. za rok poprzedzający okres zasiłkowy, to jest za rok 2017. Dochód z emerytury skarżącej oraz jej męża uwzględniono natomiast, jako konsekwencję treści art. 5 ust. 4b u.ś.r., zgodnie z którą w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Uzyskanie emerytury jest uzyskaniem dochodu – art. 3 pkt. 24 lit. d u.ś.r., dlatego też, wobec uzyskania przez skarżącą i jej męża dochodu z tytułu emerytury w roku 2018, wliczono go do dochodu, o którym mowa w art. 3 pkt 1 u.ś.r. Należy podać, że w związku z wydzierżawieniem gospodarstwa rolnego uzyskany z niego dochód nie mógł zostać uznany za utracony. Art. 3 pkt 23 u.ś.r. zawiera zamknięty katalog przyczyn, które należy klasyfikować jako utratę dochodu i nie wymienia takiej kategorii, jak "wydzierżawienie gospodarstwa rolnego". Wzmiankowane zdarzenie ma więc jedynie ten skutek, że z chwilą wydzierżawienia gospodarstwa rolnego przyjmuje się, iż nie osiąga się z niego dochodu. W tym stanie rzeczy przyjęcie, że rodzina skarżącej osiągnęła dochód w wysokości 4.423,64 miesięcznie, co przekłada się na kwotę 1.474,55 na członka rodziny było prawidłowe. Powoływane przez skarżącą wyroki tutejszego sądu dotyczą innych spraw: ustalenia, że pobrane świadczenie wychowawcę jest świadczeniem nienależnie pobranym i zobowiązania do jego zwrotu (II SA/Rz 491/19) oraz odmowy przyznania świadczenia wychowawczego (II SA/Rz 726/19). Nie znajdując podstaw do negatywnej weryfikacji wydanych w sprawie decyzji, Sąd skargę oddalił – art. 151 P.p.s.a.