II SA/Rz 1078/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę -skargę oddala- II SA/Rz 1078/12 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 2012 r., Nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpoznaniu odwołania J. W. i E. W. od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazaną decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Starosta Powiatu [...] po rozpoznaniu wniosku T. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: "[...]" zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z częścią mieszkalną na działkach nr ewid. 387/1, 387/4, 387/5, 388/4 w granicy z działkami nr ewid. 385/9, 385/10, 386/2, 386/3, 388/3 i 388/5, zjazdu publicznego, kanalizacji deszczowej, przyłącza wodociągowego i gazowego oraz rozbiórki budynku pawilonu handlowego i szalet miejskich na działkach nr ewid. 387/1, 387/4, 387/5, 388/4, 391/5 oraz 391/6 obręb [...] położonych w D. Organ wskazał jednocześnie, że obszar oddziaływania powyższych obiektów obejmuje nieruchomości oznaczone nr ewid. 387/1, 387/4, 387/5, 388/4, 391/5, 391/6, 385/9, 385/10, 386/2, 386/3, 385/7 oraz 387/3. W uzasadnieniu organ podniósł, że w prowadzonym postępowaniu obszarem oddziaływania obiektu objęto wszystkie działki przyległe do działek inwestora (nr ewid. 388/4, 387/4, 387/5, 387/1) tzn. działki nr ewid. 385/9, 385/10, 386/2, 386/3, 388/3, 388/5, 387/3, 391/5 oraz 391/6. Tytuł prawny do działek nr ewid. 388/3 i 388/5 na zasadzie samoistnego posiadania przysługiwał zgodnie z wypisem z rejestru gruntów K. F., K. K., A. W. oraz F. W., które to osoby nie żyją. Stwierdzając, że posiadanie samoistne jest stanem faktycznym i jako takie nie podlega dziedziczeniu, organ odmówił przymiotu strony przedmiotowego postępowania następcom prawnym tych osób. Starosta podkreślił, że usytuowanie budynku, którego dotyczy sprawa w granicy z działkami nr ewid. 385/9, 385/10, 386/2, 386/3, 388/3 i 388/5 zgodne jest z § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jako że znajdująca się w aktach sprawy decyzja o warunkach zabudowy w pkt III ust. 1 pkt a dopuszcza takie rozwiązanie. Pozwala ono, zdaniem organu na uzyskanie najbardziej korzystnych gabarytów tego budynku, właściwych dla szczególnego położenia terenu inwestycji: wyeksponowanego, stanowiącego narożnik ulicy oraz znajdującego się na osi widokowej ciągu pieszego prowadzącego do stacji kolejowej do Rynku. Zasada lokalizowania zabudowy zwartej charakterystycznej dla Rynku ma swoją kontynuację w ulicach od niej wychodzących, a taką jest ul. Ż., przy której planowany jest budynek. Mając na uwadze, że przewidziane rozwiązania projektowe zgodne są z decyzją o warunkach zabudowy i kierując się brzmieniem art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) Starosta Powiatu [...] uwzględnił wniosek inwestora. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. W. oraz E. W. wskazując, że jest ona dla nich krzywdząca, naruszając przysługujące im prawo własności (rodzi prawo inwestora do części ich działek) i w razie uprawomocnienia się wywoła konflikty sąsiedzkie. Zwrócili uwagę, iż kwestionowana decyzja jest drugą, bowiem wcześniejsza została wyeliminowana z obrotu prawnego przez Wojewodę [...], którego zalecenia nie zostały jednakże uwzględnione. Składający odwołanie nie zgodzili się ze stanowiskiem Starosty odmawiającym im przymiotu strony niniejszego postępowania, podnosząc, że po śmierci A. W. regularnie płacą podatek od nieruchomości, w skład której wchodzą m. in. działki nr ewid. 386/2, 386/3 oraz 388/5. Ich zdaniem, decyzja bezpodstawnie powołuje się na ustalenia decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2010 r., w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie to zostało negatywnie ocenione przez Wojewodę [...] we wspomnianej wyżej jego decyzji kasacyjnej. Odwołujący zaznaczyli, że żadna z działek sąsiednich w stosunku do działek, na których planowana jest inwestycja nie jest zabudowana w taki sposób, by dopuszczała możliwość realizacji inwestycji o parametrach wskazanych w projekcie budowlanym, nie istnieje tutaj bowiem zabudowa zwarta. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, uznając, że została ona wydana z naruszeniem ustawy Prawo budowlane jak i przepisów proceduralnych. Na wstępie organ podniósł, że sprawa pozwolenia na budowę była już przedmiotem postępowania odwoławczego, w wyniku którego decyzja organu I instancji została uchylona, zaś w ponownym postępowaniu wniosek inwestora został cofnięty, co doprowadziło do umorzenia postępowania decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2012 r. Przedmiot niniejszego postępowania stanowi zaś nowy wniosek T. S. tj. z dnia 12.03.2012 r. Wojewoda wskazał, że budzi jego wątpliwość niezaliczenie do obszaru oddziaływania projektowanego budynku handlowo-usługowego działek nr ewid. 388/3 i 388/5, zlokalizowanych od strony południowej terenu inwestycji ze względu na usytuowanie projektowanego obiektu w granicy z tymi działkami. Organ zwrócił uwagę, iż w aktach sprawy brak jest dokumentów urzędowych w postaci wypisów z rejestru gruntów, odpisów z ksiąg wieczystych, umów notarialnych, ostatecznych decyzji i prawomocnych orzeczeń sądu powszechnego, które by można uznać za dowód własności nieruchomości czy innych praw rzeczowych do działek nr ewid. 388/3 i 388/5. Na okoliczność tę (tzn. tytułów prawnych do wymienionych działek) organ pierwszej instancji nie przeprowadził jednak innych dowodów (przesłuchanie świadków, stron). Wyjaśnienia, w ocenie Wojewody, wymaga także kwestia przyznania przymiotu strony niniejszego postępowania Skarbowi Państwa jako samoistnemu posiadaczowi działki nr ewid. 386/3. Zdaniem organu odwoławczego, Starosta nie dokonał także właściwej oceny zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Wojewoda podkreślił, że wprawdzie decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2010 r. (Nr [...]) o ustaleniu warunków zabudowy dopuszcza usytuowanie projektowanego budynku przy granicy działek nr ewid. 385/9, 385/10, 386/2, 388/3 i 388/5, jednak projektowana inwestycja musi być także zaprojektowana zgodnie z innymi przepisami techniczno-budowlanymi, w tym z wymogami określonymi w § 13 i § 60 cyt. rozporządzenia. Wynika to w niniejszej sprawie z faktu, że wysokość ścian budynku zaprojektowanych w granicach z wymienionymi wyżej działkami wynosi od 11,28 m do 12,48 m. Analizując projekt budowlany organ odwoławczy stwierdził z kolei brak określenia w nim jaki rodzaj usług i handlu będzie prowadzony w przedmiotowym budynku. W opisie technicznym i na rzutach budynku zaznaczono bowiem tylko pomieszczenia handlowe, podczas gdy decyzja udzielająca pozwolenia na budowę obejmuje budowę pawilonu o funkcji handlowo-usługowej. Nadto organ odwoławczy zauważył, że dołączone do projektu budowlanego warunki przyłączenia do sieci gazowej, warunki przyłączenia oraz zapewnienia dostawy wody i przyjęcia ścieków i warunki przyłączenia do sieci energetycznej utraciły ważność przed datą złożenia wniosku inicjującego niniejszą sprawę. Decyzję tę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie T. S. (działający przez radcę prawnego), wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił: - naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to § 13 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez uznanie, iż mają bądź mogą mieć zastosowanie w sprawie, - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tzn. art. 7 i art. 10 K.p.a. przez uznanie, że nie zostały podjęte wszelkie czynności dla ustalenia wszystkich stron postępowania, podczas gdy ich ustalenie nie było możliwe, - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w opisie technicznym oraz na rzutach budynku nie wskazano zamiaru realizacji funkcji usługowej w przedmiotowej inwestycji. W ocenie skarżącego, Starosta Powiatu [...] mimo skorzystania z wszelkich możliwych środków nie był w stanie ustalić właścicieli działek nr 388/3 i 388/5. Przesłuchanie świadków i stron na tę okoliczność skarżący uznał za bezcelowe w świetle braku dowodów w postaci aktów notarialnych, odpisów z ksiąg wieczystych, wypisów z ewidencji gruntów, a zatem sporządzonych w przepisanej formie dokumentów, które mogłyby potwierdzić posiadanie tytułu prawnego do wskazanych nieruchomości. Nadto, w ocenie skarżącego, wynikające z art. 7 i art. 10 K.p.a. dyrektywy prowadzenia postępowania administracyjnego nie mogą prowadzić do uniemożliwienia realizacji inwestycji z racji niemożności ustalenia i wezwania do udziału w postępowaniu wszystkich jego stron. Zdaniem skarżącego błędny jest pogląd Wojewody o konieczności poczynienia ustaleń w zakresie spełniania przez inwestycję wymogu z § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, skoro przepis ten dotyczy odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów, w sytuacji, gdy na działkach sąsiednich realizowanej inwestycji nie znajdują się żadne obiekty, których oświetlenie mogłoby zostać ograniczone. To samo należy odnieść do kwestii zgodności z § 60 wspomnianego rozporządzenia. Odnośnie do zastrzeżenia dotyczącego wysokości budynku powodującej zacienienie działki nr ewid. 386/2 skarżący uznał je za bezzasadne, bowiem projektowany budynek położony jest od strony zachodnio-północnej w stosunku do tej działki. Skarżący zaznaczył, że w piśmie z dnia 30.08.2011r. dokładnie wskazał, jakie usługi ma zamiar prowadzić na realizowanej inwestycji. Wskazał je również w projekcie zagospodarowania obiektu w jego pkt 6 na stronie 99. Skarżący zaznaczył, że dołączone warunki zabudowy były aktualne w trakcie kompletowania i złożenia projektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując w odniesieniu do zarzutów skarżącego, iż organ I instancji dokonując oceny zgodności inwestycji z przepisami powinien zbadać spełnienie wymogu z § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zarówno do zabudowy istniejącej, jak i do potencjalnie zaprojektowanej na sąsiedniej działce w odległości 4 m od granicy. Wojewoda podkreślił, że w projekcie architektoniczno-budowlanym nie określono jednoznacznie jaki rodzaj usług prowadzony będzie w projektowanym obiekcie. Pisma z dnia 30.08.2011r., na które powołuje się skarżący brak natomiast w aktach sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do jej uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli w niniejszej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi. Zaskarżoną decyzją, wydaną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty Powiatu [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego nazywany jest decyzją kasacyjną i dopuszczalny jest wyjątkowo, stanowi bowiem odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18, ze zm.) wprowadza dwie przesłanki, których łączne spełnienie skutkuje wydaniem decyzji kasacyjnej. Są to: 1) wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, 2) istotny wpływ koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy na jej rozstrzygnięcie. Uzasadniając spełnienie pierwszej z przesłanek Wojewoda [...] wskazał na naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, polegające na niedopuszczeniu do udziału w postępowaniu wszystkich jego stron. Zakwestionował niezaliczenie do obszaru oddziaływania projektowanego budynku handlowo-usługowego działek nr ewid. 388/3 i 388/5, bezpośrednio sąsiadujących z działkami inwestycyjnymi, w sytuacji, gdy projektowany obiektu usytuowano w granicy z tymi działkami. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że wymienione działki znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, rozumianym zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm.) jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Słusznie też zwrócił uwagę organ na brak podjęcia kroków w celu ustalenia podmiotów legitymujących się tytułem prawnym do ww. nieruchomości. Należy przypomnieć, że wypis z rejestru gruntów jest jednym z dowodów wykazujących stan prawny nieruchomości. W przypadku jednak, gdy dane ujawnione w tym rejestrze straciły aktualność, rzeczą organu prowadzącego postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest ustalenie, przy pomocy innych dowodów, stron tego postępowania, którymi zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane są obok inwestora właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W rozpoznawanej sprawie Starosta Powiatu [...] w stosunku do działek nr 388/3 i 388/5 oraz działki nr 386/3 zaniechał takich ustaleń, co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a., nakładającego na organy obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i prowadzi również do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. – zobowiązującego organ do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Sąd podziela również pogląd Wojewody co do konieczności wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, mających wpływ na rozstrzygnięcie, stanowiących drugą przesłankę wydania decyzji kasacyjnej. Słusznie twierdzi Wojewoda, że na organie udzielającym pozwolenia na budowę ciąży obowiązek wykazania zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym także z wymogami określonymi w § 13, § 60 czy § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Wymóg taki wynika z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten nakłada na organ obowiązek sprawdzenia, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego: 1) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonania - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenia projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Pozytywny wynik dokonanej przez organ architektoniczno-budowlany kontroli projektu budowlanego, o jakiej mowa w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest jednym z warunków udzielenia pozwolenia na budowę. W odniesieniu do przedmiotowej inwestycji w dniu 4 lutego 2010 r. wydana została decyzja Burmistrza Miasta [...] o ustaleniu warunków zabudowy, w której dopuszczono usytuowanie projektowanego budynku w zbliżeniu lub bezpośrednio przy granicy z działkami nr: 385/9, 385/10, 386/2, 386/3, 388/3 i 388/5. "Dopuszczenie" to nie oznacza jeszcze pozwolenia na budowę w granicy ani też nie zwalnia organów architektoniczno-budowlanych od zbadania możliwości takiego usytuowania projektowanego budynku w świetle wszystkich przepisów techniczno-budowlanych, a nie tylko dopuszczających budowę w granicy. Nie ulga wątpliwości, że organ I instancji nie przeprowadził stosownej analizy przepisów. Uchylając jego decyzję Wojewoda wskazał też na inne istotne uchybienie, a mianowicie fakt, że dołączone do projektu budowlanego warunki przyłączenia do sieci gazowej, wodociągowej i energetycznej utraciły ważność przed datą złożenia wniosku o pozwolenie na budowę z 12.03.2012 r. Dołączone do skargi uzgodnienia, pochodzące z września i października 2012 r., a więc uzyskane po wydaniu zaskarżonej decyzji będą mogły być wzięte pod uwagę w ponownie prowadzonym postępowaniu. Biorąc wszystkie te okoliczności pod uwagę, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, a w tej sytuacji Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 P.p.s.a.