II SA/Rz 1078/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia statutu Spółki Przymusowej dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A. Ż. kwotę 400 zł /słownie: czterysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] zatwierdzającą statut Spółki Przymusowej dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej "Wspólnota Pastwiskowa Rolników Wsi [...]". W podstawie prawnej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm.; dalej: "K.p.a.") w związku z art. 18 ust. 1 oraz art. 8m ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 703; dalej: "ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych" ). Z uzasadnienia decyzji wynika, że pismem z dnia 19 grudnia 2018 r. Zarząd Spółki Przymusowej dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej "Wspólnota Pastwiskowa Rolników Wsi [...]", przekazał Staroście protokół z zebrania członków Wspólnoty z dnia 29 listopada 2018 r. wraz ze statutem Spółki Przymusowej dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej, celem zatwierdzenia. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r" znak: [...], Starosta orzekł o zatwierdzeniu statutu spółki. W uzasadnieniu wskazał, iż projekt statutu spółki odczytano na zebraniu członków w dniu 29 listopada 2018 r. i nie wniesiono do niego uwag. W dniu 1 lutego 2019 r. R. S., K. K. oraz A.Ż. złożyli odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...] Zarzucili Staroście brak zbadania czy wniosek o zatwierdzenie Statutu Spółki pochodził od legalnie powołanego podmiotu. W ich opinii Skarżących spółka od początku jej powstania działa nielegalnie. Wskazali na fakt, iż spółka powołana została w sposób niewłaściwy, kwestionując zarazem termin w jakim to powołanie nastąpiło. Wskazali, iż powołując spółkę przymusową Wójt Gminy nie wyznaczył organów spółki spośród osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, ponieważ osoby powołane do organów spółki nie figurowały w wykazie osób uprawnionych ustalonym decyzją Starosty z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...]. Dodatkowo podnieśli zarzut powołania przez Wójta Gminy do Zarządu Spółki swojej małżonki. Ponadto zwrócili uwagę na nieaktualność wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, która ich zdaniem skutkuje bezprawnym wykonywaniem uprawnień członkowskich przez osoby nie legitymujące się dokumentami potwierdzającymi następstwo prawne po pierwotnie uprawnionych. Wnieśli o uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda nie podzielił powyższych zarzutów i zaskarżoną decyzją utrzymał decyzję Starosty w mocy. Organ II instancji wyjaśnił, że problematykę wspólnot gruntowych reguluje ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, w tym art 18 ust. 1. Analiza treści odwołania prowadzi, zdaniem organu II instancji do stwierdzenia, iż skarżący nie odnoszą się do zmian w statucie spółki, którego zatwierdzenie było przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem przez Starostę kontrolowanej decyzji, ale do sposobu powołania przez Wójta Gminy Spółki Przymusowej dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej "Wspólnota Pastwiskowa Rolników Wsi [...]", co pozostaje poza kontrolą. Organ II instancji wyjaśnił, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że spółka została powołana na mocy Zarządzenia Wójta Gminy Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Wszelkie kwestie związane z badaniem legalności wydanego zarządzenia nie należą do kompetencji starosty czy też wojewody, wynikających z przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Powołując się na wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z dnia 18 maja 2009 r., sygn. akt II SA/G1 104/09, powtórzył za Sądem, że za wyłączeniem trybu nadzorczego wojewody w stosunku do aktów nadzoru nad działalnością spółek do sprawowania zarządu nad wspólnotami gruntowymi przemawia wykładnia systemowa. Obowiązujące przepisy prawa nie przewidują dwuinstancyjnego postępowania nadzorczego. Postępowanie nadzorcze jest szczególnym trybem postępowania administracyjnego unormowanym w przepisach administracyjnych prawa materialnego i o ile przepisy te nie zastrzegają wyraźnie dla takiego postępowania formy decyzyjnej, to należy przyjąć, że kontrola aktów nadzorczych należy wyłączenie do sądu administracyjnego. Zarządzenie Wójta Gminy Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie utworzenia spółki przymusowej dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej Wspólnota Pastwiskowa Rolników Wsi [...]", zostało wydane w trybie nadzoru o którym mowa w art. 23 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Wskazane zarządzenie jest innym aktem organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej i jako takie nie podlega nadzorowi Wojewody lecz Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. W świetle powyższego, zarzut braku skontrolowania przez Starostę czy wniosek o zatwierdzenie Statutu Spółki pochodził od legalnie powołanego podmiotu, uznał za nietrafny, z uwagi na brak kompetencji organu do oceny legalności wydanego przez Wójta Gminy zarządzenia. Odnosząc się do kwestii braku aktualizacji wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wskazał, iż zgodnie z art. 18 ust. 2 ww. ustawy, wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki. Zarząd nie ma prawa do rozszerzania listy uprawnionych do udziału we wspólnocie według własnego uznania. Prawo do udziału we wspólnocie nabywa się z mocy ustawy, która enumeratywnie określa możliwe sposoby nabywania udziału i rozporządzania nim. Każda osoba ubiegająca się o udział we wspólnocie powinna swoje prawa wywodzić od osoby figurującej w wykazie pierwotnym. Po nieżyjącym uprawnionym należy zawsze ustalić następcę prawnego (w ostateczności może nim być Skarb Państwa bądź gmina). Nadzór nad działalnością spółki zgodnie z art. 23 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, sprawuje wójt (burmistrz prezydent miasta) - w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy . W świetle powyższego stwierdził, że Starosta wydając decyzję o zatwierdzeniu statutu spółki (decyzja z dniu [...] stycznia 2019 r., znak: [...]), nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa. W skardze do Sądu skarżąca A.Ż. podnosi, że wykładnia przepisów prawa i motywy podane w uzasadnieniu decyzji Wojewody są całkowicie błędne. Nie zgodziła się z twierdzeniem, że Wojewoda nie miał uprawnień do badania zgodności z prawem działania Wójta Gminy i Starosty . Podniosła, że Wójt Gminy wydając w dniu [...] czerwca 2013 r. zarządzenie a następnie je uzupełniając, w sposób niezgodny z prawem jako członka zarządu powołał swoją żoną, w sytuacji gdy przepisy prawa wymagały jego wyłączenia. Skutkowało to nieważnością zarządzenia. Zarzuca również nieprawidłowe określone przez Starostę wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie wskazując, że po osobie nieżyjącej należy wykazać się postanowieniem spadkowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w skardze podobnie, jak w odwołaniu skarżący nie odnoszą się do zmian w statucie spółki, którego zatwierdzenie było przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem przez Starostę kontrolowanej decyzji, a ich zarzuty skoncentrowane są wokół sposobu powołania przez Wójta Gminy spółki przymusowej, co pozostaje poza kontrolą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) – zwanej w skrócie: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] zatwierdzającą statut Spółki Przymusowej dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej "Wspólnota Pastwiskowa Rolników Wsi [...]". Sąd oceniając legalność skarżonych decyzji doszedł do wniosku, że organy nie określiły w sposób pewny ich przedmiotu w rozumieniu materialnoprawnym. Co prawda Starosta w swojej decyzji wskazał jej przedmiot, określając go jako "zatwierdzenie Statutu Spółki Przymusowej dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej "Wspólnoty Pastwiskowej Rolników Wsi [....]" zatwierdzony w dniu 29 listopada 2018 r. na zebraniu Spółki". Wojewoda w komparycji swojej decyzji opisał ją jako mającą za przedmiot odwołanie od decyzji o zatwierdzeniu Statutu Spółki. Jednakże już w uzasadnieniu wyjaśnił, iż skarżący nie odnoszą się do zmian w statucie Spółki, którego zatwierdzenie było przedmiotem postępowania administracyjnego. Odnosząc się do wskazanych wątpliwości Sąd przyjął, że w kontrolowanej sprawie doszło do zmiany dotychczasowego Statutu, a przedłożony do zatwierdzenia nowy Statut jest jego wersją ujednoliconą. Stanowisko Sądu wynika zarówno z porównania treści obu dokumentów, tj. starego statutu, jak również faktu, że nowy Statut nie zawiera passusu o uchyleniu starego. Niemożliwym jest żeby Spółka posiadała dwa zatwierdzone Statuty równocześnie (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 26 września 2018 r. , sygn. akt II SA/Rz 434/18). Z protokołu zebrania Spółki z dnia 29 listopada 2018 r. wynika, że pierwotnie przedmiotem obrad miało być zatwierdzenie zmian Statutu Spółki. Porządek obrad zmieniono i ustalono, że przedmiotem obrad będzie zatwierdzenie Statutu Spółki. Jak przyjął Sąd chodziło o jednolity tekst dotychczasowego statutu po zmianach. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 353/15 podstawę decyzji wyrażającej zgodę na zatwierdzenie statutu lub zmian w statucie, na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych stanowi uchwała podjęta przez daną wspólnotę gruntową. Uchwała taka powinna stanowić potwierdzenie przyjęcia Statutu Spółki bądź przyjęcia konkretnych zmian w Statucie Spółki w wyniku głosowania, zapisanego w protokole zebrania członków wspólnoty. Prawidłowo podjęta uchwała powinna więc dokładnie wskazywać, jakie zmiany do obowiązującego Statutu zostały wniesione i uchwalone. Zatwierdzeniu podlegają tylko te zmiany. Przedłożenie do uchwalenia tekstu projektu statutu bez zakreślenia zakresu zmian jest sprzeczne z literalną wykładnią wymienionego powyżej przepisu. Nadto trzeba dodać, że sporządzenie jednolitego tekstu dokumentu, w tym przypadku Statutu spółki po uchwalonych zmianach, jest czynnością materialno – techniczną i nie wymaga zatwierdzenia uchwałą zebrania członków spółki. Pogląd ten należy uznać za utrwalony w orzecznictwie (por. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 24 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 402/170, z dnia 15 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 291/18. Wadliwe procedowanie przez organy, jakoby przedmiotem zatwierdzenia ma być nowy statut, a nie zmiany w dotychczasowym statucie z obrazą art. 104 § 2 k.p.a. przełożyło się na treść decyzji, ich ustalenia i ocenę prawną. Stwierdzone braki przesądzają zarówno o naruszeniu art. 18 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych jak i art. 7, art. 77, art. 104 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podziela stanowisko organu, że są one bezzasadne w niniejszym postępowaniu. Dotyczą bowiem prawidłowości powołania członka zarządu wspólnoty, żony Wójta Gminy zarządzeniem Wójta z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Zarzuty skargi obejmują również prawidłowość wyznaczenia przez Wójta organów Spółki, przy powoływaniu Spółki Przymusowej, a to poprzez wyznaczenie doń osób spoza wykazu członków Wspólnoty Gruntowej, ustalonym decyzją Starosty . Skarga akcentuje, że w tej sytuacji wniosek o zatwierdzenie Statutu Spółki nie pochodził od legalnie powołanego podmiotu. Zdaniem skarżącej Wojewoda bezzasadnie uchylił się od zbadania tożsamych zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zgodnie z przepisem art. 23 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, nadzór nad działalnością spółki do zagospodarowania wspólnoty gruntowej sprawuje właściwy wójt. Interpretacja przytoczonego przepisu może rodzić wątpliwości i rozbieżności. W doktrynie prezentowany jest pogląd, iż "w myśl zasady legalności organy administracji publicznej mogą ingerować władczo w działalność wspólnoty jako spółki tylko i wyłącznie w przypadkach, kiedy przepisy ustawy wyraźnie dopuszczają możliwość takiej ingerencji. Oznacza to konieczność istnienia normy kompetencyjnej upoważniającej organ administracji do stosowania określonego środka nadzoru. Nie wystarczy powołanie się na normę zadaniową czy inną normę ogólną, określającą np. zakres zadań czy właściwość organu administracji. Wskazane okoliczności przemawiają na rzecz wykonywania uprawnień nadzorczych w formie decyzji administracyjnej. Akt nadzoru jest bowiem wydany na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, ma charakter władczy i jednostronny, rozstrzyga konkretną sprawę i jest skierowany do imiennie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej", (A. Matan: Nadzór nad spółkami do zagospodarowania wspólnot gruntowych, Państwo i Prawo z. 3/2011, s. 55 in.). W orzecznictwie sądów administracyjnych, stanowiska co do formy władczego aktu nadzoru nad działalnością spółki są zróżnicowane. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 sierpnia 2001 r. (sygn. akt II SA/Ka 1212/00), przyjął, że uchwała (wówczas działającego) zarządu gminy wydana na podstawie art. 23 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych o ustanowieniu nadzoru komisarycznego jest w istocie decyzją administracyjną. Podobne stanowisko co do formy aktu nadzoru nad działalnością spółek zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 18 października 2007 r. (sygn. akt II SA/Bk 450/07, LEX nr 384169). Odmienne stanowisko zostało przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2001 r. (sygn. akt II SA/Ka 371/00). W orzeczeniu tym Sąd uznał, że akt nadzoru nad działalnością spółki utworzonej w trybie ustawy o zagospodarowaniu wspólnoty gruntowej (wówczas uchwała zarządu gminy) nie jest decyzją administracyjną, lecz aktem podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 17 czerwca 2008 r. (sygn. akt II SA/Kc 251/08) przyjął, że zarządzenie wójta, jako organu nadzoru nad działalnością spółek, podlega kontroli w trybie ustawy o samorządzie gminnym. Jeszcze inaczej zagadnienie to zostało ocenione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w postanowieniu z dnia 08 sierpnia 2007 r. (sygn. akt II SAB/Gl 21/07). W uzasadnieniu Sąd przyjął, iż działalność nadzorcza organu wykonawczego gminy sprawowana jest w formie zarządzeń z zakresu administracji publicznej jako innych aktów, niż wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), a zatem stanowi akt z art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy. Pogląd wyrażony w ostatnio przywołanym postanowieniu WSA w Gliwicach z dnia 08 sierpnia 2007 r. podzielił ten Sąd w wyroku z dnia 18 maja 2009 r. (sygn. akt II SA/Gl 104/09). Nie należy do kompetencji Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę wypowiadanie się w kwestii rozbieżności w orzecznictwie co do charakteru (formy prawnej) jaką przyjąć mogą władcze środki nadzoru, stosowane na podstawie art. 23 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Dominuje pogląd, iż władcze środki nadzoru przybierają formę decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 K.p.a. Orzecznictwo sądów administracyjnych zapewnia spółkom do zagospodarowania wspólnot gruntowych sądową kontrolę legalności działania organów nadzoru także przy założeniu, że akt nadzoru w formie zarządzenia wójta gminy jest aktem podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Zarządzenia Wójta Gminy nr 298/13 i nr 387/14 nie były skarżone do tutejszego Sądu. Zachodzi więc domniemanie ich legalności. Należy podkreślić, że badanie ich legalności w tej sytuacji wykraczałoby poza kompetencje Sądu wyrażone w art. 135 P.p.s.a. Należy podkreślić, że nie zachodzi tu przypadek oczywistego, rażącego naruszenia prawa, w postaci działania bez podstawy prawnej. Zarządzenia Wójta miały swoją podstawę w art. 25 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Abstrahując od powyższego Sąd stwierdza, że czynności zarządu polegające na obligatoryjnym przedstawieniu Statutu (zmian w Statucie) do zatwierdzenia Staroście ma charakter techniczny. Sąd podziela także stanowisko Wojewody, iż zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy, wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki. Zarząd nie ma prawa do rozszerzania listy uprawnionych do udziału we wspólnocie według własnego uznania. Prawo do udziału we wspólnocie nabywa się z mocy ustawy, która enumeratywnie określa możliwe sposoby nabywania udziału i rozporządzania nim. Każda osoba ubiegająca się o udział we wspólnocie powinna swoje prawa wywodzić od osoby figurującej w wykazie pierwotnym. Po nieżyjącym uprawnionym należy zawsze ustalić następcę prawnego (w ostateczności może nim być Skarb Państwa bądź gmina). Sąd zauważa, że lista osób uprawnionych we Wspólnocie nie była przedmiotem skarżonej decyzji. Reasumując, mimo iż przedmiot kontrolowanych decyzji w ich komparycji określono jako zatwierdzenie Statutu, to oceniając treść uchwały z dnia 29 listopada 2018 r., były to decyzje zatwierdzające zmiany w Statucie. Brak ich jasnego wskazania, tj. konkretnie który akapit dotychczasowego statutu ulega zmianie i dlaczego (uzasadnienie) był podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.