II SA/Rz 108/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej M. Z. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 108/12 UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. M.Z. zwróciła się Starosty Powiatu K. o wprowadzenie zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu W., dotyczącej działek nr 3644 i 3750, poprzez wykreślenie z ewidencji gruntów władającej K.T. oraz użytkowników: J.G. i M. Z. a w ich miejsce wpisanie jako władającej M. Z. Wniosek uzasadniła tym, że działki nr 3644 i 3750 od dawna są w posiadaniu jej rodziny, od okresu międzywojennego posiadała je K.T. (zmarła w 1983 r.), następnie K. G. (zmarła w 2002r.) Spadek po K.G. na podstawie testamentu z dnia [...] stycznia 1995r. nabyli syn J.G. w 25/26 części oraz córka M.Z. w 1/26 części. W testamencie działki nr 992, 998 zostały przyznane J.G., natomiast działki nr 3644 i 3750 wnioskodawczyni. Umową darowizny z dnia [...] sierpnia 2003r. nr rep. A 3666/2003, M.Z. przeniosła na rzecz J.G. nieruchomości zabudowane (działki nr 992 i 998) w zakresie odpowiadającym treści testamentu, natomiast działki nr 3644 i 3 750 objęła we władanie na wyłączność. Po rozpatrzeniu tego wniosku Starosta Powiatu K. decyzją z dnia 10 listopada 2010 r., nr [...] odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu W., dotyczących działek nr 3644 i 3750, a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 141/11, uchylił obie wymienione decyzje. Sąd wskazał na treść § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) przewidującego, że w braku danych dotyczących właściciela nieruchomości w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają. Istnienie i zakres władania gruntami ma być wykazany w ramach postępowania prowadzonego przez starostę, który wydaje w tym przedmiocie decyzję, o czym stanowi § 12 ust. 2 rozporządzenia. Posiadanie i władanie należy zatem wykazać w postępowaniu administracyjnym z wykorzystaniem właściwych dla niego dowodów, a organy takiego działania nie podjęły naruszając przepisy postępowania oraz wadliwie rozumiejąc § 10 ust. 2 rozporządzenia. We wskazaniach do dalszego postępowania Sąd zalecił wyjaśnienie czy w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do przyjęcia stanu władania działkami, których dotyczy postępowanie, a następnie podjęcie rozstrzygnięcia w zakresie zmiany wpisu w ewidencji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Powiatu K. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu W. gmina K., dotyczącej działek nr 3644 i 3750. W motywach swojego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że stan prawny tych działek jest nieuregulowany. W ewidencji gruntów od 1977 r. ujawnieni byli – K.T. jako władająca tymi działkami oraz K.G. jako ich użytkownik. W 2009 r. na podstawie postanowienia sądowego o sygn. akt [...] w miejsce K. G. zostali wpisani: J.G. w 25/26 części oraz M.Z. 1/26 części. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowo - wyjaśniającego Starosta stwierdził, że zgromadzone w toku niniejszego postępowania w tej sprawie dokumenty dotyczące władania przedmiotową nieruchomością, nie dają podstawy do wprowadzenia żądanej zmiany w operacie ewidencji gruntów. J.G. nie żyje, spadek po nim nabyli: żona J.G. oraz dzieci M.K., J.G. i S.Ł. G., po 1/4 części. M.Z. dołączyła oświadczenia M.S. H. G. i J.G., potwierdzające że od 1983 roku jest użytkownikiem i posiadaczem (władającym) nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako działki nr 3644 i 3750, powołała się też na fakt opłacania podatku rolnego od ww. nieruchomości. Jak ustalił organ, na podstawie informacji Burmistrza K., płatnikami tego podatku od działek nr 3644 i 3570 położonych w W. w latach od 2002 do 2009 byli J. i J.G., a od roku 2009 M. Z. W toku postępowania J.G., M.K., J.G. i S.G. złożyli oświadczenia stwierdzające, że nie zgadzają się na wprowadzenie zmian żądanych przez M.Z. J.G. w oświadczeniu podała, że działki te użytkowała wraz z mężem i dziećmi od 1979 r. oraz że w oryginale testamentu K. G. z dnia [...] sierpnia 1995 r. działki te nie są wymienione. Ponadto zakwestionowała zgodność oświadczeń M.S. i H.G. ze stanem faktycznym. W odwołaniu od tej decyzji M.Z. zarzuciła naruszenie § 10 ust. 2 i § 12 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez odmowę ujawnienia w ewidencji stanu władania i przeprowadzenia na okoliczność władania działkami nr 3644 i 3750 postępowania dowodowego, Z treści § 10 ust. 2 rozporządzenia w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (a taki stan mają działki nr nr 3644 i 3750), ustala się stan faktyczny na gruncie (stan władania) i to wszelkimi dowodami. Stan władania wynika z faktycznego objęcia tych działek przez M.Z. zarówno faktycznie jak i w testamencie, a obecnie istniejące zapisy w ewidencji dotyczące działek nr 3644 i 3750 nie są aktualne ani zgodne z rzeczywistością. Stanowisko Starosty stwierdzające, iż ustalenie władania następuje tylko na podstawie dokumentów jest błędne. Wymóg taki przewiduje § 12 rozporządzenia tylko co do wpisu prawa własności. Organ winien rozstrzygnąć merytorycznie, opierając się na postępowaniu dowodowym, które powinno wskazać kto jest osobą władającą gruntem, czyli kto faktycznie posiada grunt. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, w oparciu o art. 138 § 1 pkt k.p.a. i art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (jedn. tekst Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, ze zm.). Organ wskazał, że na podstawie art. 20 ust. 1 i 2 ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów (ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz klas gleboznawczych), budynków i lokali oraz informacje dotyczące właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne i prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków reguluje rozporządzenie. Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 2 w/w rozporządzenia ewidencja gruntów obejmuje właścicieli nieruchomości. W przypadku braku tych danych w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają (§ 10 ust. 2). Ujawnienie władającego gruntem jest instrumentem o charakterze wyjątkowym i ma miejsce wtedy, gdy prawny status danego gruntu jest nieuregulowany, a jedyną relacją jaką można stwierdzić pomiędzy osobą fizyczną lub jednostką organizacyjną a tym gruntem jest relacja faktyczna polegająca na władaniu. Relacja ta, ze względu na wyjątkowość jej ujawnienia w ewidencji, jak i na jej złożony, wieloaspektowy charakter, musi być oczywista i jednoznaczna w świetle materiału dowodowego, jakim dysponuje organ ewidencyjny. Zgromadzony materiał nie pozwala na zakwalifikowanie M.Z. jako władającej działkami nr nr 3644 i 3750 położonymi w W., ponieważ oświadczenia stron dotyczące określenia czy jest ona osobą faktycznie gospodarującą tym gruntem są wzajemnie sprzeczne i niejednoznaczne, a strona nie przedstawiła przekonywujących dowodów potwierdzających jej władanie tymi działkami. W tej sytuacji sam fakt opłacania przez M.Z. zobowiązań podatkowych związanych z nieruchomością, nie stanowi dostatecznej podstawy do uznania jej za władającą gruntem w rozumieniu § 10 ust. 2 w/w rozporządzenia. W odniesieniu do zarzutu naruszenia § 44 pkt 2 rozporządzenia, który stanowi, że do zadań starosty należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla tego organu dokumentami i materiałami źródłowymi, organ wyjaśnił, że ani powyższy przepis, ani wyżej powołany art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy, nie dają podstawy do uznania, iż Starosta ma obowiązek usunąć z ewidencji gruntów dotychczasowy wpis wskazujący, że K.T. jest władającą działkami nr nr 3644 i 3750 położonymi w W. i wprowadzić nowy, określający, że M. Z. przysługują określone uprawnienie do przedmiotowych działek. W skardze na tę decyzję złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M.Z. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zasadniczy zarzut skarżącej dotyczy braku wyjaśnienia stanu władania działkami nr 3644 i 3750, co doprowadziło do utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie nieaktualnym Skarżąca zarzuciła również brak przeprowadzenia dowodów przez nią wnioskowanych, a w szczególności rozprawy administracyjnej oraz przesłuchania świadków, których zeznania zastąpiono treścią pisemnych oświadczeń, co narusza art. 6, 10 § 1, 67, 69, 75 § 1, 76, 78 § 1, 79, 80, 89 § 2, 107 § 1 k.p.a.. W zaskarżonej decyzji stwierdza się, że brak jest dokumentów wskazanych w § 46 rozporządzenia uzasadniających zmiany, a uwadze organu umknęło, że § 46 ust. 2 dotyczy tylko zmian z urzędu, a § 46 ust. 1 odsyła do § 10 i 12 rozporządzenia. Organ II instancji nie odniósł się do stanowiska zawartego w decyzji organu I instancji, lecz podjął własne ustalenia faktyczne i orzekł merytorycznie bez wskazania podstaw prawnych w sentencji decyzji. Zarzuciła nie rozpoznanie wniosku dowodowego, w którym wnioskowała o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej celem przesłuchania świadków i odebrania oświadczeń od stron odnośnie stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajduje ponadto przepis art. 153 P.p.s.a., stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W sprawie niniejszej toczyło się już bowiem postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wspomnianym wcześniej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 141/11. W wyroku tym, nawiązując do treści § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454)- zwanego dalej rozporządzeniem, Sąd stwierdził, że brak danych dotyczących właściciela nieruchomości skutkuje wykazaniem innych osób i jednostek organizacyjnych, które władają nieruchomością. Istnienie i zakres tego władania ma być wykazany w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego przez starostę, z wykorzystaniem właściwych dowodów. Uznając, iż w rozpoznawanej sprawie organy geodezyjne takiego działania nie podejmowały, Sąd stwierdził wówczas naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., będące konsekwencją błędnej wykładni przepisów materialnych – § 10 ust. 2 i § 12 ust. 2 rozporządzenia. We wskazaniach do dalszego postępowania Sąd zalecił wyjaśnienie czy w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do przyjęcia stanu władania działkami, których dotyczy postępowanie, a następnie podjęcie rozstrzygnięcia w zakresie zmiany wpisu w ewidencji. Dokonując kontroli legalności w niniejszej sprawie, obejmującej także wykonanie tych wskazań, stwierdzić wypadnie, że nie zostały one w pełni zrealizowane. Po przekazaniu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 19 kwietnia 2011 r., II SA/Rz 141/11 Staroście Powiatu K., organ ten dołączył odpisy postanowień Sądu Rejonowego w K. stwierdzające nabycie spadku po K.G. i J.G., wypisy z rejestru gruntów dla działek nr 3644 i 3750 - historyczne i aktualne, wykazujące nieżyjąca K. T. jako władającą (na zasadach posiadania samoistnego) oraz J.G. (także nieżyjącego) i M.Z. jako współużytkowników odpowiednio w częściach 25/26 i 1/26, wniosek skarżącej z lutego 2009 r. o objęcie opodatkowaniem ww. działek, decyzje podatkowe dotyczące podatku rolnego za lata 2006, 2008 i 2009 wydane dla K.G. oraz J. i J. G., a także poświadczone notarialnie oświadczenia M.S., H. G. i J. G., stwierdzające, że M.Z. jest użytkownikiem i posiadaczem (władającym) działek nr 3644 i 3750. W toku postępowania zastrzeżenia złożyła J.G. i jej dzieci M.K., J. G. i S.G., którzy wskazali, że nie zgadzają się na wprowadzenie zmian żądanych przez skarżącą M.Z. Zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej są zobowiązane do podjęcia, z urzędu lub na wniosek stron, wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji tej zasady służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie poddać go ocenie w oparciu o art. 80 k.p.a. Obowiązek, o którym mowa w art. 77 § 1 k.p.a., należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji publicznej przy zbieraniu materiału dowodowego albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uznaje to za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub przedstawione przez stronę. W tym miejscu przypomnieć należy, że w kodeksie postępowania administracyjnego brak jest przepisu zobowiązującego strony do wskazania dowodów dla stwierdzenia faktów, z których wywodzą skutki prawne. Z przepisów tych wynika natomiast zasada oficjalności, która nakłada na organy administracji publicznej obowiązek gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Zasada ta wspólnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej obligują organ do podjęcia odpowiednich czynności dowodowych z własnej inicjatywy (tak m. in. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 441, wyrok NSA z dnia 2.07.2002 r., I SA 169/02, LEX nr 157661). Analiza akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wskazuje, że zasady te zostały przez organy naruszone, a zebrany materiał dowodowy z pewnością nie pozwala na jednoznaczną jego ocenę i wydanie rozstrzygnięcia. Niewątpliwie w sprawie istnieje spór dotyczący działek nr 3644 i 3750. Spór ten nie dotyczy jednak prawa własności, lecz kwestii władania ww. działkami. W odróżnieniu też od sporu o własność, którego organowi ewidencyjnemu nie wolno rozstrzygać, kwestia władania nieruchomością (stanu faktycznego a nie prawnego), w stosunku do której brak jest danych dotyczących właściciela, leży w kompetencji tego organu, co wynika z § 12 ust. 2 w zw. z § 10 ust. 2 rozporządzenia, a co podkreślił Sąd w powoływanym wyroku z dnia 19 kwietnia 2011 r., II SA/Rz 141/11. Sąd wskazał tam wyraźnie, że "posiadanie i władanie należy wykazać w postępowaniu administracyjnym z wykorzystaniem właściwych dla niego dowodów". Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód w postępowaniu administracyjnym należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej powinno zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym decyzji, o czym stanowi art. 107 § 3 k.p.a. W prowadzonym postępowaniu organ naruszył także i te przepisy, nie przesłuchując w charakterze świadków osoby, których oświadczenia dołączyła skarżąca. Wykazane naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 153 P.p.s.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uwzględnienie skargi. Z tej przyczyny, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu K., zalecając w postępowaniu ponownym przesłuchanie w charakterze świadków osób, które złożyły oświadczenie przed notariuszem, jak również J.G. i jej dzieci, w razie potrzeby przeprowadzenie innych dowodów, w tym również przesłuchanie strony w trybie art.86 k.p.a. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, która nie przyznaje żadnych praw i obowiązków, Sąd odstąpił od określenia czy i w jakim zakresie decyzja ta nie może być wykonana (art. 152 P.p.s.a.). O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącej.