II SA/Rz 108/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w [...] na decyzję Komendanta Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami ustawy -skargę oddala- II SA/Rz 108/19 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] o nałożeniu na L sp. z o.o. z/s w [...] kary pieniężnej w wysokości 8 000 zł za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami ustawy, umową międzynarodową lub warunkami określonymi w zezwoleniu. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1257 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a." w zw. z art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 58 z późn. zm.) – dalej: "u.t.d." . Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że w dniu 19 lipca 2018 r. w drogowym przejściu granicznym w [...], w kierunku wjazdowym do Polski, do kontroli granicznej zgłosił się [...], kierujący zespołem pojazdów – samochodem ciężarowym marki Daf o nr rejestracyjnym [...] oraz naczepą marki Koegel o nr rejestracyjnym [...]. Kierowca okazał licencję [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy przez przewoźnika - L sp. z o.o. z/s w [...]. Zdaniem organu, kontrolowanym przejazdem odbywał się międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy, natomiast kierowca nie posiadał świadectwa kierowcy, wymaganego art. 32a u.t.d.w zw. z art. 3 i art. 5 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz.Urz. UEL z 2009 r. Nr 300, poz. 72) i które był obowiązany, na podstawie art. 87 ust. 1 u.t.d., okazać na żądanie organowi kontroli. Organ podniósł, że brak ważnego świadectwa kierowcy w dniu kontroli został potwierdzony przez Biuro ds. Transportu Drogowego, co w konsekwencji obligowało do nałożenia kary pieniężnej przewidzianej załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym –l.p. 3.3. L sp. z o.o. z/s w [...] wniosła odwołanie od tej decyzji, zarzucając wydanie rozstrzygnięcia na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Organ I instancji nie wziął bowiem pod uwagę okoliczności przedstawionych przez kierowcę i związanych z celem kontrolowanego przejazdu, którym była konieczność wykonania napraw w samochodzie oraz w naczepie. Przejazd realizowany był bez ładunku i nie był również w jakikolwiek sposób związany z późniejszym przewozem ładunku. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że sporny przejazd stanowił przewóz międzynarodowy w rozumieniu art. 2 pkt 2 Rozporządzenia nr 1072/2009, a w konsekwencji uznania, że kierowca na jego wykonanie winien legitymować się świadectwem kierowcy. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] nie uwzględnił tego odwołania i wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu I instancji została wydana po zgromadzeniu niezbędnego zakresu materiału dowodowego oraz po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego zgodnie z uregulowaniami zawartymi w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – dalej: "K.p.a.". Nałożenie na odwołującą spółkę kary pieniężnej było słuszne, gdyż w toku prowadzonego postępowania wykazano w sposób nie budzący wątpliwości, że kontrolowany przewóz był przewozem międzynarodowym, o którym mowa w art. 2 pkt 2 lit. d) Rozporządzenia. Wobec powyższego kierowca na jego wykonanie winien posiadać przy sobie świadectwo kierowcy, zaś okoliczność związana z tym, że był on realizowany w celu dokonania napraw pojazdów pozostaje bez znaczenia dla rozpatrzenia opisywanej sprawy. Co istotne, w świetle obowiązujących przepisów prawa zasadą jest uzyskanie licencji wspólnotowej, natomiast zwolnienie z tego wymogu jest wyjątkiem od zasady. To zatem przewoźnik wykonujący przewóz zobowiązany był do wykazania, że określony przepisami wyjątek zachodził, a realiach opisywanej sprawy Spółka okoliczności takich nie wykazała. Ponadto w ocenie organu materiał dowodowy bezspornie wskazuje, że skarżący nie wykazał okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania art. 92c i art. 93 ust. 3 u.t.d. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, L sp. z o.o. z/s w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji umorzenie postępowania administracyjnego, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez: – sprzeczne z przepisami ustalenie stanu faktycznego, na skutek przyjęcia wadliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, polegające na uznaniu, że z przedstawionych faktur oraz zeznań świadka nie wynikało, iż w dacie kontroli przejazd był realizowany w celu dokonania napraw oraz że uszkodzenia, opisane w fakturach, określały stan pojazdów; – przyjęcie, że to strona powinna wykazywać okoliczność, iż sporny przejazd nie stanowił międzynarodowego transportu drogowego w rozumieniu rozporządzenia 1072/2009, poprzez przedłożenie bliżej nieokreślonych dokumentów, podczas gdy w toku postępowania strona przedłożyła określone dowody i twierdzenia dotyczące właśnie tych okoliczności; – nieokreślenia w uzasadnieniu przesłanek uznania, że przejazd odbyty 19 lipca 2018 r. pozostawał w związku z przejazdem z 28 czerwca 2018 r.; 2. art. 1 ust. 5 lit. b) Rozporządzenia nr 1072/2009, poprzez uznanie, że przedmiotowy przejazd nie stanowił przewozu pojazdu uszkodzonego lub zepsutego, co do których nie było wymagane posiadanie licencji wspólnotowej; 3. art. 2 pkt 2 lit. d) w zw. z lit. b) Rozporządzenia nr 1072/2009 r., poprzez uznanie, że sporny przejazd stanowił przewóz międzynarodowy w rozumieniu tych przepisów. Skarżąca podniosła, że organ nie kwestionował treści złożonych przez świadka zeznań dotyczących okoliczności i celu realizowanego przewozu – wykonania naprawy pojazdu i naczepy. Strona dodatkowo przedłożyła dokumenty potwierdzające wykonanie przedmiotowych napraw. Zdaniem skarżącej, jest oczywistym, że skoro przejazd był realizowany w celu wykonania napraw, to faktury dokumentujące tę czynność zostały wystawione z późniejszej daty niż dzień kontroli. Skoro zaś strona przedstawiła określone dokumenty, zawierające nr rejestracyjne pojazdów, na których były wykonywane naprawy, jak również w sprawie zeznania złożył świadek potwierdzający taki cel wykonywanych czynności, to organ winien był przyjąć domniemanie, zgodnie z art. 81 K.p.a., iż naprawy określone w fakturach dotyczyły pojazdów, które były poddane kontroli i w dniu wykonywania kontroli przedmiotowe pojazdy były w stanie wymagającym przedmiotowych napraw. Organ natomiast bezzasadnie uznał, że taka wniosku nie można wysunąć ze zgromadzonych w sprawie dowodów, niemniej sam nie wskazał jakie dokumenty strona winna przedstawić aby uznać je za "dokumenty niebudzące wątpliwości". Co nie mniej istotne, organ nie przedstawił żadnego uzasadnienia dla przyjęcia, iż pomiędzy przejazdami z 28 czerwca 2018 r. i 19 lipca 2018 r. istnieje jakiekolwiek związek w rozumieniu art. 2 pkt 2 lit. d) w zw. z lit. b) Rozporządzenia 1072/2009. Zdaniem Spółki, organ w sposób bezzasadny uznał, że do wykonywanego przewozu nie można zastosować art. 1 ust. 5 lit. b) Rozporządzenia nr 1072/2009, jako że prawidłowe odczytanie normy zawartej w ww. przepisie wymaga odwołania się do początku ust. 5, w którym wskazano, że określone rodzaje przewozów i przejazdów bez ładunku dokonywane w powiązaniu z takim przewozem nie wymagają posiadani licencji i zezwoleń. W świetle tego można przyjąć, że wyjątek określony w art. 1 ust. 5 lit. b) nie dotyczy tylko i wyłącznie przypadku, gdy przedmiotem przewozu są pojazdu uszkodzone, lecz także przejazdy bez ładunku, będącego w związku z uszkodzeniem pojazdu. Za taką sytuację należy uznać okoliczność, gdy realizowany jest przejazd bez ładunku pojazdem uszkodzonym. Rozumowanie to ma również swoje uzasadnienie o charakterze funkcjonalnym, bowiem jeśli zwolnienie obejmowałoby przewóz pojazdów uszkodzonych, to tym bardziej może obejmować przejazd pojazdów uszkodzonych bez ładunku. Skarżąca podniosła, że nie może zgodzić się z przedstawioną wykładnią przepisów, prowadzącą do zastosowania normy wynikającej w art. 2 pkt 2 lit. d) w zw. z lit. b) Rozporządzenia 1072/2009. Organ w niniejszej sprawie przyjął, że istnieje związek pomiędzy przejazdami i na tej podstawie uznał kontrolowany przejazd za przewóz międzynarodowy. Zdaniem skarżącej organ zbyt szeroko określił zakres zastosowania przedmiotowej normy, nie wskazując przy tym, jaki jest związek pomiędzy przejazdami. Potwierdzeniem związku spornego przejazdu z przejazdem z 28 czerwca 2018 r. byłoby posiadanie przez kierowcę lub przedsiębiorcę odpowiednich dokumentów handlowych czy przewozowych, natomiast organ nie wykazał, by w związku z tym przejazdem takowe były wystawione. Zakwalifikowanie przedmiotowego pojazdu jako przewozu powrotnego było zatem błędne, gdyż organ w żaden sposób nie określił gdzie się dopatruje istnienia tego związku ze wcześniejszym przejazdem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a.", stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja, jak również postępowanie poprzedzające jej wydanie takich wad i uchybień nie zawierają. Przedmiotem skargi jest decyzja wymierzająca karę pieniężną za brak świadectwa kierowcy podczas międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy. Podstawową regulację prawną dotyczącą obowiązku posiadania takiego świadectwa stanowi art. 32a u.t.d.w zw. z art. 3 i art. 5 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz.Urz. UEL z 2009 r. Nr 300, poz. 72). Art. 3 Rozporządzenia wprowadza przy wykonywaniu przewozów międzynarodowych zasadę ogólną wymogu posiadania licencji wspólnotowej oraz świadectwa kierowcy, jeśli kierowca jest obywatelem państwa trzeciego. Art. 5 Rozporządzenia określa zasady i tryb wydawania świadectwa kierowcy, w ust. 6 stanowiąc, ze świadectwo kierowcy należy do przewoźnika, który przekazuje je do dyspozycji kierowcy wskazanemu w świadectwie, podczas gdy kierowca prowadzi pojazd, korzystając z licencji wspólnotowej wydanej temu przewoźnikowi. Uwierzytelniony wypis ze świadectwa kierowcy wydany przez właściwe organy państwa członkowskiego siedziby przewoźnika jest przechowywany w lokalach przewoźnika. Świadectwo jest okazywane na wniosek każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Przepis art. 32a ustawy o transporcie drogowym (u.t.d.) nakazuje stosować przepisy Unii Europejskiej dotyczące kierowców do kierowcy niebędącego obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej zatrudnionego przez przedsiębiorcę mającego siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wykonującego międzynarodowy transport drogowy. Obowiązek posiadania przy sobie świadectwa kierowcy podczas wykonywania transportu drogowego i okazania go na żądanie uprawnionego do kontroli organu wynika z art. 87 ust. 1 pkt 4 u.t.d. W rozpoznawanej sprawie wszystkie te przepisy znalazły zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym, gdzie kierowcą był [...] – obywatel [...], a zatrudniającym go L sp. z o.o. z/s w [...], zaś transport wykonywany był na przejściu granicznym pomiędzy [...] a [...] na kierunku wjazdowym do Polski. Jednocześnie z ustaleń organów wynika, że wykonywany przejazd miał związek (był przejazdem powrotnym) z przewozem wykonywanym pojazdem marki Daf nr rej [...] z naczepą Koegel na rej. [...] w dniu 28 czerwca 2018 r. wraz z towarem w postaci kopolimerów akrylonitryl – butadien – styrenu, nadanym przez firmę [...] z Frankfurtu nad Menem, w kierunku wywozowym z [...] na [...]. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że żaden inny towar nie był w.w. pojazdem wwożony na [...], skarżąca Spółka nie wskazała również innego transportu wykonywanego tym pojazdem. W tym zakresie nie zostały naruszone przepisy postępowania wskazywane w skardze – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Podkreślić jednak należy, że obowiązku tego nie należy rozumieć w ten sposób, iż to wyłącznie organ administracji publicznej jest w każdym przypadku zobligowany do wyszukiwania faktów uzasadniających twierdzenia stron czy poszukiwania i zbierania dowodów mających wykazać istnienie tych faktów. Z przepisów prawa administracyjnego wynika zasada oficjalności, która nakłada na organy administracji publicznej obowiązek gromadzenia i oceny materiału dowodowego, nie wyklucza ona jednak inicjatywy dowodowej stron postępowania. Organ administracji publicznej przy zbieraniu materiału dowodowego albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uznaje to za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub przedstawione przez stronę. Przy prowadzeniu postępowania dowodowego organ administracji publicznej musi mieć na uwadze i to czy dana okoliczność będąca przedmiotem wniosku dowodowego ma znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.), a także i to, czy dany fakt wymaga udowodnieniu (art. 77 § 4 k.p.a.), oraz to, czy dany dowód nie został zgłoszony na okoliczność stwierdzoną innymi dowodami (art. 78 § 2 k.p.a.). Nadto należy podkreślić, że obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozostaje w ścisłym związku z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a. Oznacza ona, że organ administracji publicznej powinien poddać ocenie materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, ocena winna zostać oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego i wreszcie organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącego się postępowania. Oczywistym jest, iż ocena materiału dowodowego winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji - art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ winien wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których oparł swoją ocenę, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W ocenie Sądu wszystkie te elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a materiał dowodowy został zgromadzony w sposób prawidłowy, przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Z tych przyczyn Sąd uznał, że organy prawidłowo przyjęły związek pomiędzy przejazdem (z towarem) z 28 czerwca 2018 r. i kontrolowanym przejazdem w dniu 19 lipca 2018 r. Twierdzenia strony skarżącej co do przejazdu w celu wykonania naprawy pojazdu zostały wzięte pod uwagę, jednakże organ nie uznał wskazywanych przez L sp. z o.o. okoliczności za przewóz, o jakim mowa w art. 1 ust. 5 lit. b) Rozporządzenia 1072/2009. Sąd również nie uznał za zasadne zarzutów skargi wskazujących na konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 1 ust. 5 Rozporządzenia. Przepis ten wymienia następujące rodzaje przewozu i przejazdów bez ładunku dokonywane w powiązaniu z takim przewozem, które nie wymagają posiadania licencji wspólnotowej oraz są zwolnione z wszelkich zezwoleń przewozowych: a)przewóz przesyłek pocztowych jako usługi powszechnej; b)przewóz pojazdów uszkodzonych lub zepsutych; c)przewóz rzeczy pojazdami silnikowymi, których dopuszczalna masa całkowita, włącznie z dopuszczalną masą całkowitą przyczep, nie przekracza 3,5 tony; d)przewóz rzeczy pojazdami silnikowymi, pod określonymi warunkami. Słusznie zwraca uwagę organ w zaskarżonej decyzji, że w ww. przepisie mowa jest o "przewozie pojazdów uszkodzonych lub zepsutych|". Tymczasem objęty kontrolą transport obejmował przejazd samochodu m-ki Daf z naczepą, a nie jego "przewóz". Przejazd powrotny, bez ładunku mógłby podlegać dyspozycji tego przepisu, ale tylko wówczas, gdyby wcześniej miał miejsce "przewóz" uszkodzonego pojazdu Daf (np. na lawecie). Niezwiązany granicami skargi przy jej rozpoznaniu Sąd objął też kontrolą wysokość wymierzonej kary. Została ona wymierzona w prawidłowej wysokości 8 000 zł, choć należy zaznaczyć (pominęły to organy), że w dacie wydawania decyzji obu instancji ([...].09.2018 r., i [...].11.2018 r.) obowiązywał nowy załącznik nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, zmieniony mocą ustawy nowelizującej z dnia 5 lipca 2018 r., która weszła w życie 3 września 2018 r. Jednakże w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znalazły przepisy dotychczasowe, zgodnie z art. 5 ustawy nowelizującej, który w ust. 1 przewiduje stosowanie takich właśnie przepisów do spraw dotyczących naruszeń, m.in. obowiązków lub warunków przewozu drogowego określonych w załączniku nr 3 do ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy - sankcjonowanych administracyjnymi karami pieniężnymi, powstałych i ujawnionych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Nie ma także zastosowania art. 5 ust. 2 ustawy nowelizującej, bowiem dotyczy on sytuacji, gdy postępowanie administracyjne prowadzone w sprawach dotyczących naruszeń, o których mowa w ust. 1, zostało wszczęte po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, a naruszenie lub naruszenia powstały przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i zostały ujawnione po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się wówczas przepisy nowe, chyba że przepisy dotychczasowe są względniejsze dla strony, a w niniejszej sprawie postępowanie wszczęto w lipcu 2018 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Z wszystkich tych przyczyn Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.