II SA/Rz 1081/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi C. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] października 2005 r. Nr [...] II SA/Rz 1081/05 Uzasadnienie Przedmiotem skargi C. W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) z dn.[...].10.2005r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zaliczki alimentacyjnej. W sprawie tej C. W. zwróciła się wnioskiem z dn.[...].08.2005r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej, jako uprawnionych wskazując D. W. i J. W. Z dołączonych do wniosku dokumentów wynika, że ojcem dzieci jest A. W., którego małżeństwo zawarte z wnioskodawczynią zostało rozwiązane wyrokiem rozwodowym Sądu Wojewódzkiego w K. z dn.[...].12.1996r. sygn. [...]. Wyrokiem Sądu Rejonowego w K. z dn.[...].10.2003r. sygn. [...] zasądzono od A. W. alimenty na rzecz D. W. po 490 zł miesięcznie, zaś na rzecz J. W. po 480 zł miesięcznie. Decyzją z [...].10.2005r. Nr [...] działająca z upoważnienia wójta Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. odmówiła C. W. prawa do zaliczki alimentacyjnej, powołując w podstawie prawnej art.104 ustawy z dn.14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.), art.2, 7, 8 i 10 ustawy z 22.04.2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz.732 ze zm., zwana dalej Ual) oraz ogólnie rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z 7.06.2005r. w sprawie wzoru wniosku o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej oraz odpowiednich zaświadczeń (Dz.U. Nr 105, poz.882). W uzasadnieniu wskazano, że z dołączonej do wniosku dokumentacji wynika, iż C. W. jest osobą samotnie wychowującą dwoje dzieci uprawnionych do świadczeń alimentacyjnych. Dochód rodziny w 2004r. wyniósł 2400 zł, spełnione ma być zatem kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania zaliczki alimentacyjnej. Zdaniem organu I instancji wnioskodawczyni jednak nie spełnia jednego z warunków, określonego dyspozycją art.10 ust.5 pkt 2a Ual, który stanowi, iż organ właściwy wierzyciela wydaje decyzję administracyjną o przyznaniu zaliczki m.in. na podstawie informacji sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych. Organ I instancji wyeksponował, iż wnioskodawczyni dołączyła zaświadczenie Prezesa Sądu Okręgowego w K. z [...].08.2005r., z którego wynika, iż Sąd Okręgowy w K. wystąpił do Office of Child Support Enforcement (OCSE) w Stanach Zjednoczonych Ameryki Północnej z prośbą o pomoc w ustaleniach adresu dłużnika A. W., uzależniając dalsze czynności od informacji o miejscu zamieszkania dłużnika, a więc wynika z tego, iż nie wszczęto jeszcze postępowania egzekucyjnego i tym samym nie można ustalić stanu egzekucji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła C. W. podając, iż jej były mąż A. W. wyjechał w 1989r. do Kanady i od tej pory nie jest znany jego adres pobytu. Odwołująca się otrzymywała uprzednio alimenty z ZUS-u, ponieważ nie ma innych środków do życia. C. W. podniosła także, iż do tej pory nie pracowała, wychowując czwórkę dzieci, mieszka samotnie wynajmując dom po babci byłego męża – M. Ł. Rozpoznając to odwołanie, opisaną na wstępie decyzją, SKO w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, aczkolwiek w rozstrzygnięciu błędnie określono numer zaskarżonej decyzji (błąd w numerze zaskarżonej decyzji, winno być Nr [...], a nie Nr [...]). W podstawie prawnej swego rozstrzygnięcia kolegium podało art.17 pkt 1 i art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art.7 ust.1, art.2 pkt 1 i 5a oraz art.10 ust.1 i ust.5 Ual. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył zasadnicze uregulowania Ual wskazując na pojęcie "osoby uprawnionej" uprawnionej do otrzymania świadczenia alimentacyjnego, eksponując w szczególności, iż podstawą do przyznania takiego prawa jest bezskuteczność egzekucji, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy. Zacytowano także dyspozycję art.10 ust.1a, 1b, 5 Ual i na tle tych przepisów wskazano, iż w oparciu o dokumenty przedłożone przez odwołującą się nie można ustalić, czy nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń egzekucyjnych za trzy ostatnie miesiące poprzedzające wniesienie wniosku, akta sprawy nie zawierają bowiem zaświadczenia komornika sądowego o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych. Za zasadne uznano zatem wywody organu I instancji, iż nie zostało dotychczas wszczęte postępowanie egzekucyjne i niemożliwe jest ustalenie stanu egzekucji, za czym przemawiać ma także brak zaświadczenia zagranicznej instytucji egzekucyjnej. Kolegium wskazało ponadto, iż wydana decyzja nie będzie stała na przeszkodzie ubieganiu się przez odwołującą się o przyznanie zaliczki alimentacyjnej, gdy ustalone zostanie miejsce zamieszkania A. W. i gdy dysponować będzie dokumentami pozwalającymi ustalić bezskuteczność egzekucji w rozumieniu art.2 pkt 1 Ual. Skargę na powyższą decyzję wniosła do WSA w Rzeszowie C. W. Nie precyzując kierunku weryfikacji decyzji skarżąca wskazuje w niej, iż uważa, że jej dzieci – J. i D., spełniać mają warunki do otrzymania zaliczki alimentacyjnej. Skarżąca wskazuje, że A. W. nadal posiada obywatelstwo polskie, a miejsce jego pobytu, po wyjeździe za granicę, nie jest jej znane. Był on bezskutecznie poszukiwany przez organy konsularne w kwietniu 2005 roku i zdaniem skarżącej to oznacza bezskuteczność samej egzekucji. C. W. wskazuje na gorsze położenie swych dzieci, w stosunku do dzieci wdów, argumentuje ponadto, iż jest gotowa podjąć pracę, a odmowę przyznania prawa do zaliczki uznaje za nietrafną. Do skargi dołączono odpowiedzi z konsulatów Rzeczpospolitej Polskiej w N., L. i T., z których wynikać ma, iż nie ustalono miejsca pobytu A. W. Nadto dołączono postanowienie komornika Sądu Rejonowego w K. z 1992r. przekazujące sprawę wypłaty świadczeń alimentacyjnych do ZUS-u. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Sprawę przyznania świadczenia, o które ubiegała się skarżąca normuje ustawa z 22.04.2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Ual). Pod pojęciem zaliczki alimentacyjnej ustawodawca rozumie kwotę wypłaconą przez organ właściwy wierzyciela osobie uprawnionej na poczet należnego świadczenia alimentacyjnego, ustalonego na podstawie tytułu wykonawczego, jeżeli egzekucja jest bezskuteczna (art.2 pkt 7 Ual). Bezskuteczność egzekucji oznacza zaś egzekucję, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy (art.2 pkt 1 Ual), zaś osobą uprawnioną jest osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego (art.1 pkt 5 Ual). Zaliczka alimentacyjna przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia albo, w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia (art.7 ust.1 Ual). Postępowanie w sprawie przyznania zaliczki alimentacyjnej jest postępowaniem wnioskowym, a wszczyna się go na wniosek osoby uprawnionej do zaliczki, jej przedstawiciela ustawowego albo opiekuna prawnego (art.9 ust.2 Ual). Z akt sprawy wynika bezspornie, iż osobami uprawnionymi w przedmiotowej sprawie są dzieci wnioskodawczyni C. W. – D. W. i J. W. Jest także bezspornym, w świetle zalegających w aktach kopii odpisów skróconych aktów urodzin osób uprawnionych (k.8,9 akt I instancji), iż w dacie wpływu wniosku do organu I instancji, osobą pełnoletnią był już D. W. W myśl art.18 ust.2 Ual w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie należy stosować odpowiednio przepisy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli nie są sprzeczne z tą ustawą, a także przepisy k.p.a.. Zdaniem Sądu organy obu instancji nie zwróciły uwagę na prawidłowe oznaczenie adresatów decyzji, skoro decyzja Wójta Gminy w W., utrzymana następnie w mocy przez SKO w K. tym adresatem czyni wyłącznie C. W. W aktach zalega pełnomocnictwo udzielone przez D. W. swojej matce C. W. do działania w sprawie o przyznanie zaliczki alimentacyjnej (k.10 akt I instancji). C. W. z mocy art.32 k.p.a. była zatem wyłącznie pełnomocnikiem strony – D. W. jako osoby uprawnionej, a fakt ten należało uwzględnić w prawidłowo ukształtowanej decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art.107 § 1 Ual decyzja powinna m.in. zawierać "oznaczenie strony lub stron". Stroną jest także J. W., którą z racji jej niepełnoletności, na podstawie art.30 § 2 k.p.a., reprezentowała w postępowaniu jej matka jako przedstawiciel ustawowy ("Osoby fizyczne nieposiadające zdolności do czynności prawnych działają przez swych ustawowych przedstawicieli"). Skierowanie zatem decyzji wydanych w sprawie do pełnomocnika i brak prawidłowego oznaczenia stron postępowania jest naruszeniem wskazanych powyżej przepisów o postępowaniu administracyjnym, które to naruszenie Sąd musi uwzględnić z urzędu. Decyzje wydane w sprawie winny prawidłowo stronami czynić D. W. i J. W., przy czym zdaniem Sądu należy wydać odrębne decyzje wobec tych stron. Zdaniem Sądu decyzje obu instancji zapadły także z innym naruszeniem przepisów prawa. W myśl art.10 ust.1 Ual "W przypadku gdy świadczenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, osoba mająca prawo do świadczeń alimentacyjnych składa do organu właściwego wierzyciela wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej łącznie z informacją sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczeniem zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy oraz wymaganą dokumentacją". C. W. składając wniosek przedstawiła zaświadczenia podpisane przez Wiceprezesa Sądu Okręgowego w K., z których wynika, iż w dn.[...].08.2005r. J. W. i D. W. wystąpili o egzekucję alimentów od A. W. Decyzja organu I instancji zasadzała się na argumentacji, iż nie został spełniony warunek z art.10 ust.5 pkt 2a Ual. Zaświadczenie o fakcie wszczęcia egzekucji wystawione przez sąd okręgowy zostało przedstawione, brak jest zatem w uzasadnieniu decyzji organu I instancji jednoznacznego wywodu, jakie przyczyny legły u podstaw wydania decyzji odmownej, a w szczególności czy na przeszkodzie w pozytywnym załatwieniu sprawy legła treść wystawionych zaświadczeń. Decyzja organu I instancji nie zawiera zatem precyzyjnego uzasadnienia. Organ II instancji wywiódł natomiast, iż w oparciu o przedstawione dokumenty przez C. W. nie sposób stwierdzić fakt bezskuteczności egzekucji od A. W. świadczeń egzekucyjnych na rzecz J. W. i D. W. W szczególności wskazano, iż brak jest zaświadczenia komornika sądowego o bezskuteczności egzekucji i wysokości wyegzekwowanych świadczeń. Za zasadne SKO w K. uznało twierdzenia organu I instancji, iż "nie zostało wszczęte dotychczas postępowanie egzekucyjne i niemożliwe jest ustalenie stanu egzekucji", za czym przemawiać ma w szczególności brak zaświadczenia zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji. Zdaniem Sądu wywody organu II instancji odnośnie motywów rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji nie są trafne. Przede wszystkim organ I instancji nie czynił żadnych uwag na temat miejsca zamieszkania dłużnika – A. W., na które mógłby powoływać się organ odwoławczy, a uzasadnienie decyzji wydanej z upoważnienia wójta gminy jest wysoce enigmatyczne, aby można czynić tego typu spostrzeżenia przez SKO w K. Zdaniem Sądu art.10 ust.1a Ual alternatywnie wskazuje na element wniosku o przyznanie zaliczki alimentacyjnej: jest nią zarówno informacja sądu okręgowego, jak i zaświadczenie "zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych". Uznając, iż wniosek o przyznanie świadczeń alimentacyjnych nie został uzupełniony o zaświadczenie komornika sądowego o stanie egzekucji, organ administracji publicznej zobowiązany był na mocy art.64 § 2 k.p.a. wezwać o usunięcie braków podania w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Potraktowanie braku zaświadczenia komornika sądowego w zakresie stanu egzekucji świadczenia jako przesłanki do wydania odmownej decyzji odnośnie zaliczki egzekucyjnej, w sytuacji gdy organ nie wzywa wnioskodawcy o uzupełnienie wniosku, stanowi naruszenie art.64 § 2 k.p.a., a także art.9 k.p.a. w aspekcie czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkód z tytułu braku znajomości prawa. Nie można zatem, jak uczyniło to SKO w K., braku zaświadczenia komornika sądowego o stanie egzekucji świadczeń egzekucyjnych, czynić argumentem za wydaniem decyzji negatywnej, jeśli uprzednio organy nie wezwały wnioskodawcy o uzupełnienie wniosku. Nadto wobec treści zaświadczeń podpisanych przez Wiceprezesa Sądu Okręgowego w K. nie można zgodzić się z twierdzeniem organów, że egzekucja świadczeń wobec A. W. nie została w ogóle wszczęta, skoro teza ta jest w jawnej sprzeczności z danymi zawartymi w w/w zaświadczeniach. Warto także zauważyć, że w dacie wszczęcia niniejszego postępowania obowiązywał już art. 29a Ual, który stanowi, iż "Komornik w 2005 r. może przyjąć wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej oraz wydać zaświadczenie o bezskuteczności prowadzonego postępowania egzekucyjnego oraz o wysokości wyegzekwowanego świadczenia alimentacyjnego według wzoru, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 7 czerwca 2005 r. w sprawie wzoru wniosku o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej oraz odpowiednich zaświadczeń, przed dniem 1 września 2005 r.". Prowadząc zatem postępowanie organ I instancji winien rozdzielić je "podmiotowo" i wezwać działającą imieniem swych dzieci C. W. do przedłożenia zaświadczenia komornika sądowego o bezskuteczności egzekucji, w zależności od tego dowodu wydać stosowne decyzje, których adresatem uczyni odrębnie J. W. i D. W. Organy winny zatem jednoznacznie ustalić, czy w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o przyznanie zaliczek alimentacyjnych egzekucja wobec A. W. była bezskuteczna. Brak takich jednoznacznych ustaleń w aktach sprawy prowadzi do wniosku, iż decyzje wydano z naruszeniem art.7 i 77 § 1 k.p.a. nakładających na organy obowiązek podjęcia wszelkich działań zmierzających do wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Uznając, iż organy dopuściły się takich naruszeń procesowych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa) Sąd postanowił uchylić zaskarżone decyzji obu instancji. Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak na wstępie. Wyroku nie opatrywano klauzulą ochrony tymczasowej z art.152 Ppsa, z uwagi na charakter wydanych decyzji.