II SA/Rz 1081/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania -skargę oddala- Przedmiotem skargi JW jest postanowienie [.] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [.] z dnia [.] lipca 2015 r. nr [.] stwierdzające niedopuszczalność odwołania, które wydano w następującym stanie sprawy; Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [.] prowadził na skutek zawiadomienia JW postępowanie w sprawie legalności wykonanych przez JW przyłączy telekomunikacyjnych napowietrznych pomiędzy blokami wielorodzinnymi na działkach nr ewid. 563 i 552/14 przy ul. [.] w [.]. Zakończył je decyzją z dnia [.] marca 2015 r. nr [.] o umorzeniu postępowania, którą doręczono JW, Gminie [.] i Spółdzielni Mieszkaniowej "[.]" w [.]. Natomiast w piśmie [.] marca 2015 r. nr [.] organ ten poinformował JW o sposobie zakończenia ww. postępowania stwierdzając, że wobec braku przymiotu strony w/w decyzja nie zostanie mu doręczona. JW w piśmie z dnia 18 maja 2015 r. wniósł odwołanie "od decyzji zawartej w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [.] z dnia [.] marca 2015 r. nr [.]" domagając się ustalenia, że przysługuje mu status strony, skoro jest współwłaścicielem działki nr ewid. 552/14, oraz zobowiązania organu I instancji do doręczenia mu decyzji z dnia 30 marca 2015 r. Zakwestionował również legalność tej "decyzji". Opisanym na wstępie postanowieniem [.] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) dalej zwanej: "Kpa", stwierdził niedopuszczalność odwołania od ww. pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [.] marca 2015 r. Organ odwoławczy podał, że prawo wniesienia odwołania od decyzji służy jedynie stronie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kpa. Decyzja jest aktem administracyjnym rozstrzygającym postępowanie co do istoty i powinna spełniać wymagania określone w art. 107 Kpa. Takich zaś nie spełnia pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [.] marca 2015 r. zwłaszcza, że sprawa administracyjna została zakończona decyzją tego organu z dnia [.] marca 2015 r., o której wydaniu JW został powiadomiony właśnie w piśmie z dnia [.] marca 2015 r. Odwołanie od pisma niebędącego decyzją jest jednak niedopuszczalne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie reprezentowany nadal przez profesjonalnego pełnomocnika JW zarzucił naruszenie przez organ odwoławczy art. 28 i art. 107 § 1 Kpa poprzez uznanie, że nie posiadał statusu strony rzeczonego postępowania, a doręczone mu pismo nie było decyzją administracyjną. W jego ocenie rzeczone postępowanie ma wpływ na przysługujące mu prawa członka spółdzielni do korzystania z lokalu mieszkalnego. Jako współużytkownik wieczysty działki nr 552/14 ma prawo z niej korzystać z wyłączeniem innych osób. Rozwieszone zaś pomiędzy budynkami kable negatywnie będą wpływać na stan techniczny budynków, co z kolei wymagać będzie przeprowadzenia ich remontów. W zimie zaś może stanowić zagrożenie dla przechodniów, jeżeli powstawać będą na nich nawisy śnieżne czy lodowe. W jego ocenie zaskarżone pismo z dnia 31 marca 2015 r. spełniało minimalne wymagania, aby uznać je za decyzję administracyjną. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia, ustalenia posiadania przez niego statusu strony postępowania, zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do doręczenia mu decyzji z dnia [.] marca 2015 r. i orzeczenia o kosztach postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę [.] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie [.] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [.] z dnia [.] lipca 2015 r., nr [.] stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącego od "decyzji zawartej w piśmie PINB w [.] z dnia [.] marca 2015 r.". Tymczasem decyzja w prowadzonej przez PINB sprawie została wydana w dniu [.] marca 2015 r., o czym skarżący został poinformowany właśnie zaskarżonym przez siebie w postępowaniu administracyjnym piśmie. Pismo zaś z dnia 31 marca 2015 r. ma charakter wyłącznie informacyjny. Niczego w nim organ nie rozstrzyga. Sam skarżący uzyskując informację o tym, że dzień wcześniej organ wydał decyzję, jeśli ją kwestionował powinien złożyć od niej odwołanie, mimo, że nie została mu doręczona. Jeśli odwołanie złożone zostałoby w terminie otwartym dla stron wówczas organ II instancji zbadałby czy skarżącemu przysługuje status strony, tzn. czy ma on interes prawny. Tymczasem skarżący konsekwentnie przedmiotem zaskarżenia uczynił pismo PINB z dnia 31 marca 2015 r. twierdząc, że w nim zawarta jest decyzja organu. Zgodnie z art. 104 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Według § 2 tego przepisu decyzje rozstrzygają sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Powyższy przepis określając przedmiot postępowania administracyjnego, jednocześnie zaznacza, że jest ono wszczynane i prowadzone w celu rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w formie decyzji. Wedle utrwalonych poglądów doktryny decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym o zewnętrznym władczym charakterze skierowanym do konkretnego adresata (adresatów) w konkretnej sytuacji, którą ten akt rozstrzyga określając o prawach lub obowiązkach jego adresata. Nie każdy akt administracyjny jest decyzją, chociaż każda decyzja jest takim aktem. W ujęciu materialnym podstawę definicji decyzji administracyjnej stanowi określenie sprawy administracyjnej. W ujęciu procesowym wywodzonym z treści art. 104 K.p.a. w związku z art. 105 i art. 107 oraz art. 1 pkt 1 K.p.a. wydanie decyzji jest formą załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. Jest to zatem czynność procesowa (akt procesowy), który kończy postępowanie w danej instancji. Załatwienie sprawy oznacza zaś co do zasady, iż organ po wszczęciu postępowania zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w sprawie, uznał za udowodniony określony stan faktyczny, dokonał subsumpcji udowodnionych faktów pod stosowną normę prawną, sporządził decyzję administracyjną spełniającą wymogi formalne z art. 107 § 1 K.p.a. (przynajmniej minimalne), w której odniósł się do interesów prawnych lub obowiązków stron postępowania i wreszcie decyzję tę doręczył stronom. W uchwale z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. akt III AZP 1 X 88 (OSPiKA 1989 z. 3 poz. 59) Sąd Najwyższy, nawiązując do dorobku doktryny stwierdził, że w ujęciu materialnym decyzja to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego (...), o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy prawne. W ujęciu procesowym decyzja kończy konkretne postępowanie i rozstrzyga sprawę co do istoty. Do elementarnych cech decyzji (koniecznych, aby dany akt uznać za decyzję) zalicza się: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Brak któregoś z tych elementów powoduje, że nie mamy do czynienia z decyzją. Przedmiotem wszczętego z urzędu przez PINB postępowania administracyjnego była "legalność przyłączy kablowych telekomunikacyjnych, napowietrznych, pomiędzy blokami wielorodzinnymi przy ul. [.] usytuowanych na działkach nr ewid. 563 i 552/14 w [.]". Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych postępowanie to – wszczęto z urzędu, w związku z informacjami skarżącego skierowanymi do organu. W dniu 30 maja 2015 r. PINB w [.] na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. wydał decyzję o umorzeniu tego postępowania, uznając je za bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że ustalił strony postępowania, nie uznając przy tym za stronę JW, gdyż zgodnie z § 15 art. 3 Statutu Spółdzielni Mieszkaniowej, jako członek Spółdzielni posiadający spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, nie ma on "wspólności ustawowej" na działce nr 552/14, a wszelkie decyzje i zgody w imieniu lokatorów na wykonywanie tego typu prac (wymagających zgłoszenia) podejmuje zarząd Spółdzielni. Decyzji tej nie doręczono skarżącemu (co jest okolicznością bezsporną), a pismem z dnia 31 marca 2015 r. oznaczonym nr [.] organ poinformował skarżącego o wydanej w sprawie w dniu 30 marca 2015 r. decyzji umarzającej postępowanie. W dniu 19 maja 2015 r. w urzędzie pocztowym nadane zostało odwołanie od "decyzji zawartej w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [.] z dnia [.] marca 2015 r. nr [.]". Odwołanie to zostało sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika – radcę prawnego. Jego tytuł, treść oraz treść pełnomocnictwa nie pozostawia wątpliwości, iż przedmiotem zaskarżenia uczyniono nie decyzję z dnia [.] marca 2015 r., lecz pismo z dnia 31 marca 2015 r., którym organ wyraźnie poinformował skarżącego o tym, że taka decyzja została wydana. Zaskarżonym postanowieniem wydanym na podstawie art. 134 K.p.a. [.] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [.] stwierdził, że odwołanie JW od w/w pisma z dnia 31 marca 2015 r. jest niedopuszczalne. Jak wynika z jego uzasadnienia organ wskazał, że pismo z dnia 31 marca 2015 r. nie rozstrzyga sprawy administracyjnej. Zawiera ono bowiem tylko informacje o wynikach postępowania administracyjnego przeprowadzonego w określonej sprawie i dacie wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie, komu została ona doręczona oraz o przyczynach niedoręczenia jej interweniującemu. Z uzasadnienia tego postanowienia nie wynika, aby [.] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [.] w ogóle rozważał, czy zasadnie odmówiono skarżącemu przymiotu strony. Jedyną podstawą wydania postanowienia było stwierdzenie, że odwołanie nie zostało złożone od decyzji, bo ta została wydana przez PINB w dniu [.] marca 2015 r. lecz od pisma z dnia 31 marca 2015 r., które decyzją administracyjną nie jest, a przy tym informuje o wydaniu decyzji umarzającej postępowanie w konkretnej sprawie, którą to sprawą był skarżący od początku faktycznie zainteresowany. W sytuacji, gdy środek zaskarżenia złoży radca prawny – profesjonalny pełnomocnik, w świetle tytułu, treści "odwołania", określonego tam wyraźnie przedmiotu zaskarżenia oraz nie pozostawiającego wątpliwości treści dołączonego na wezwanie organu pełnomocnictwa z dnia 18 maja 2015 r., nie sposób autorowi przypisać intencji odmiennych od wprost wyrażonych. Nie ulega zaś wątpliwości, że pismo PINB z dnia 31 marca 2015 r. nie jest decyzją administracyjną, tym bardziej, że informuje się w nim wprost o wydaniu takiej decyzji w dniu [.] marca 2015 r. W postępowaniu administracyjnym sprawę w danej instancji co do zasady kończy jedna decyzja. O braku przymiotu strony przez skarżącego organ wypowiedział się w decyzji z dnia [.] marca 2015 r. Nie można więc uznać, że PINB wydał w tym zakresie drugą decyzję w dniu 31 marca 2015 r. Jak wcześniej wskazano skarżący wiedząc o decyzji z dnia [.] marca 2015 r. mógł złożyć od niej odwołanie i wówczas jego interes prawny a właściwie prawidłowość stanowiska PINB w tym zakresie zostałyby zweryfikowane przez organ II instancji, a w konsekwencji być może przez Sąd. Skoro zaskarżył nie decyzję lecz pismo informujące o wydaniu decyzji umarzającej postępowanie, prawidłowo [.] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [.] stwierdził niedopuszczalność odwołania – właśnie z przyczyn przedmiotowych, co odpowiada dyspozycji art. 134 K.p.a. Skoro podstawą wydania zaskarżonego postanowienia nie były przyczyny podmiotowe, tj. brak legitymacji, to Sąd nie może w tym aspekcie zbadać interesu prawnego skarżącego, gdyż wykracza to poza ramy niniejszego postępowania. Przedmiotem kontroli jest bowiem postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania z innych przyczyn niż podmiotowe. Jeszcze raz stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie badał interesu prawnego skarżącego a jedynie przytoczył treść pisma z dnia 31 marca 2015 r., nie oceniając czy w tym zakresie stanowisko PINB było zasadne. WINB stwierdził niedopuszczalność odwołania z tej przyczyny, że nie zostało ono złożone od decyzji lecz od pisma, które taką decyzją z pewnością nie było. Zgodnie zaś z art. 127§ 1 K.p.a. odwołanie służy stronie od decyzji. Mając na uwadze przedmiot kontroli i granice niniejszej sprawy Sąd nie ma możliwości ustalenia, zgodnie z żądaniem skargi, że skarżący miał status strony w postępowaniu, w którym wydano decyzję z dnia [.] marca 2015 r. Nie może też zobowiązać PINB do doręczenia decyzji z dnia [.] marca 2015 r. Prawo do wniesienia odwołania ma nie tylko strona, która brała udział w postępowaniu, ale również osoba, która wprawdzie nie brała w nim udziału ale jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. (zob. m.in. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 4 lutego 1993 r., sygn. akt SA/Kr 558/92 – Samorząd terytorialny 1993 nr 10 str. 78). Wybór drogi należał do strony, która zamiast skorzystać z jednej z dwóch możliwości, o których wcześniej Sąd wspomniał, zaskarżyła odwołaniem pismo, które decyzją administracyjną nie jest. W okolicznościach sprawy, skoro organ wydał decyzję z dnia [.] marca 2015 r. brak podstaw do przyjęcia, że decyzją jest również pismo z dnia 31 marca 2015 r. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 P.p.s.a.