II SA/Rz 1081/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...]. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", "organ II instancji", "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Wojewody (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w sprawie przyznania B. B. (dalej: "skarżącej") świadczenia wychowawczego. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz na podstawie art. 11 a ust. 1, i art 30 ust. 9, ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2017 poz. 1952; dalej: "u.ś.r."). Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: wnioskiem z dnia 29 września 2017 roku skarżąca zwróciła się o przyznanie świadczenia wychowawczego na dzieci. W związku z zawartą w oświadczeniu informacją o tym, że mąż przebywa za granicą – w Norwegii w celach zarobkowych Burmistrz Pismem z dnia [...] października 2017 roku zwrócił się do Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej z zapytaniem czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Kolejno wezwaniem z dnia 13 kwietnia 2018 roku Urząd Wojewódzki zwrócił się do skarżącej o uzupełnienie braków wniosku. W dniu 27 kwietnia 2018 roku uzyskał informację niekompletną, niezawierającą okresów pracy męża w Norwegii. Wniosek uzupełniono w dniu 8 czerwca 2018 roku. Organy zgodnie ustaliły, że skarżąca wraz z dziećmi zamieszkuje na terenie Polski natomiast ojciec M. B.zamieszkuje i pracuje w Norwegii od 18 maja 2016 roku do chwili obecnej. Skarżąca od 10 lutego 2016 do nadal jest ubezpieczona w KRUS. Powołując się na art. 68 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U.UE.L Nr 166, str. 1 późn. zm.) organ wskazał, że osoba jest uprawniona do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego Państwa Członkowskiego, włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym Państwie Członkowskim, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym Państwie Członkowskim . W ustawodawstwie polskim warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania zostały określone w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r, poz. 1851) – dalej ustawa. Świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł na kolejne dzieci nie stosuje się kryterium dochodowego. Skarżąca wniosła o świadczenie na kolejne dzieci poniżej 18 roku życia zatem organ nie badał kryterium dochodowego. Ustalając przyznanie świadczenia od dnia 1 czerwca 2018 r. organ I instancji wyjaśnił, a organ II instancji wyjaśnienia te zaakceptował, ze datą złożenia wniosku jest dzień wpływy wniosku wraz ze wszystkimi dokumentami. W przedmiotowej sprawie ostateczne uzupełnienie wniosku nastąpiło po złożeniu oświadczenia 5 czerwca 2018 r. Zarówno w odwołaniu, jak i w skardze skarżąca nie zgodziła się z ustaleniem początkowego terminu przyznania świadczenia od 1 czerwca 2018 r. Wskazała, że złożyła wniosek w dniu 29 września 2017 r. w związku z czym świadczenie należało się jej od tego miesiąca. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. 2017, poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tj.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej ustawą P.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji na zasadach wyżej wskazanych Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2018 r. Decyzja ta przyznano skarżącej świadczenie wychowawcze na dzieci J., F. i K. na okres od 1 czerwca 2018 r. do 30 września 2018 r. Materialnoprawną podstawę wymienionych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, która wprowadziła świadczenie wychowawcze, jako świadczenie mające na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Wydaje się, że tylko omyłkowo SKO w komparycji kontrolowanej decyzji powołało przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do treści art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 3 ustawy, prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2, do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia - art. 4 ust. 3 ustawy. Świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie - art. 5 ust. 1 ustawy, przy czym stosownie do treści art. 5 ust. 3 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1.200 zł (art. 5 ust. 4 ustawy). Z treści cytowanych przepisów wynika, że świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka do ukończenia przez dziecko 18 roku życia. Przy czym w przypadku pierwszego dziecka w rodzinie dodatkowym warunkiem uzyskania świadczenia wychowawczego jest nieprzekroczenie kwoty kryterium dochodowego rodziny w wysokości 800 zł na osobę w rodzinie, a jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne w wysokości 1.200 zł na osobę w rodzinie. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia wychowawczego jest również zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim dana osoba ma otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 ustawy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, tj. powołane na wstępie Rozporządzenie nr 883/2004 oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z 16 września 2009 r. dotyczące wykonania rozporządzenia nr 883/2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz.UE.L 284 z 30 października 2009, str. 1 z późn. zm., zwane dalej Rozporządzeniem nr 987/2009). Wyżej wskazane akty normatywne stanowiąc element porządku prawnego obowiązującego w Polsce, wprowadzają regulacje przeciwdziałające kumulacji świadczeń, tj. pobierania świadczeń rodzinnych na tego samego członka rodziny w tym samym czasie w różnych krajach, poprzez ustalenie zasad pierwszeństwa ustawodawstwa właściwego przy ich przyznawaniu i zasad zawieszania już ustalonych świadczeń. W tym miejscu stwierdzić przyjdzie, że świadczenie wychowawcze w ramach przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego należy traktować jako świadczenie rodzinne. Bowiem stosownie do Rozporządzenia nr 883/2004 określenie świadczenie rodzinne oznacza wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, które mają odpowiadać wydatkom rodziny, z wyłączeniem zaliczek z tytułu świadczeń alimentacyjnych oraz specjalnych świadczeń porodowych i świadczeń adopcyjnych wspomnianych w załączniku I. Definicja ta jest bardzo szeroka i swoim zakresem obejmuje nie tylko świadczenia, które zostały umiejscowione w polskim prawie w ustawie o świadczeniach rodzinnych, ale również inne świadczenia, które mają odpowiadać wydatkom rodziny. Niewątpliwie takim świadczeniem jest świadczenie wychowawcze, które ma wspomóc rodzinę w wychowywaniu dzieci i którego celem jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze podlega koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, tak jak świadczenia rodzinne wymienione w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Zauważyć należy, że po myśli art. 3 ust. 1 lit. j, Rozporządzenie 883/2004 stosuje się do całego ustawodawstwa odnoszącego się do działów zabezpieczenia społecznego, które dotyczą świadczeń rodzinnych. Określenie "świadczenia rodzinne" oznacza w myśl art. 1 lit. z Rozporządzenia nr 883/2004 - wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, które mają odpowiadać wydatkom rodziny, z wyłączeniem zaliczek z tytułu świadczeń alimentacyjnych oraz specjalnych świadczeń porodowych i świadczeń adopcyjnych. Wymienione wyżej rozporządzenia zawierają normy ustanawiające pierwszeństwo organów państwa rodzica i zamieszkiwania dziecka, jak również normy kolizyjne pozwalające uniknąć sytuacji, w której członkowie rodziny uprawnieni do świadczeń rodzinnych przebywający na terenie różnych państw Wspólnoty będą pobierać świadczenia i w jednym i w drugim państwie zgodnie z kryteriami ustawowymi przepisów prawnych tych państw. Wymienione akty normatywne stanowiąc element porządku prawnego obowiązującego w Polsce, wprowadzają regulacje przeciwdziałające kumulacji świadczeń, tj. pobierania świadczeń rodzinnych na tego samego członka rodziny w tym samym czasie w różnych krajach, poprzez ustalenie zasad pierwszeństwa ustawodawstwa właściwego przy ich przyznawaniu i zasad zawieszania już ustalonych świadczeń. Tak więc w myśl art. 68 ust. 2 zd. pierwsze rozporządzenia nr 883/2004, w przypadku zbiegu uprawnień, świadczenia rodzinne ustalane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mającym pierwszeństwo na podstawie przepisów ust. 1. Tenże zaś ustęp przewiduje pierwszeństwo prawa udzielanego z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa udzielane z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskiwane na podstawie miejsca zamieszkania. Samo natomiast pojęcie "świadczeń rodzinnych" w przywoływanym rozporządzeniu, zdefiniowane w jego art. 1 lit. z, oznacza wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, które mają odpowiadać wydatkom rodziny, z wyłączeniem zaliczek z tytułu świadczeń alimentacyjnych oraz specjalnych świadczeń porodowych i świadczeń adopcyjnych wspomnianych w załączniku I. Artykuł 60 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego stanowi, że wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych kierowany jest do instytucji właściwej. Przepis art. 67 zd. 1 rozporządzenia stanowi, że osoba jest uprawniona do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego Państwa Członkowskiego, włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym Państwie Członkowskim, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym Państwie Członkowskim. Zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004 osoby, do których stosuje się to rozporządzenie, podlegają ustawodawstwu tylko jednego państwa członkowskiego. Stosownie zaś do treści art. 11 ust. 3 lit. a rozporządzenia osoba wykonująca w państwie członkowskim pracę najemną lub pracę na własny rachunek podlega ustawodawstwu tego państwa członkowskiego. Zasadą jest zatem podleganie ustawodawstwu tylko jednego państwa członkowskiego. Powyższe uwagi mają znaczenie również wobec informacji o pobieraniu świadczenia wychowawczego w Norwegii na syna K. w 2017 r. Spór w postępowaniu administracyjnym dotyczył de facto daty, od której przyznano skarżącej świadczenie wychowawcze na drugie, trzecie i czwarte dziecko. Organy obu instancji przyjęły, że prawidłowo uzupełniony wniosek o przyznanie świadczenia skarżąca złożyła w czerwcu 2018 r. i od tej daty przyznały świadczenie. Sąd nie podziela stanowiska organów o niekompletności wniosku skarżącej w dacie jego złożenia w dniu 29 września 2017 r. Skarżąca na druku wniosku złożyła oświadczenie o pracy męża za granicą w charakterze pracownika sezonowego od 18 maja 2016 r. do 31 października 2017 r. Podała także nazwę pracodawcy męża w Norwegii, numer ubezpieczenia norweskiego. Oczywistym jest, że konieczność uzyskania przez organy informacji o dalszym zatrudnieniu męża skarżącej po 31października 2017 r. była wynikiem wyjątkowo długiego okresu procedowania w sprawie przez organy, przekazaniem sprawy do Marszałka Województwa , który od 1 stycznia 2018 r. przestał być właściwy w sprawie i którego kompetencje przejął Wojewoda. Wezwanie o braki wniosku z dnia 13 kwietnia 2018 r. i z dnia 15 maja 2018 r. w podstawie prawnej powołało art. 16 ust. 1 w związku art. 19 ust. 2 ustawy. Art. 16 ust. 1 ustawy nie dotyczy braków formalnych wniosku o świadczenie wychowawcze. Sąd stanął na stanowisku, że wezwania z dnia 13 kwietnia 2018 r. i z dnia 15 maja 2018 r. były elementem postępowania dowodowego, a nie uzupełnieniem braków formalnych wniosku, skutkującymi wezwaniem w trybie art. 19 ust. 2 ustawy. Naruszenie art. 19 ust. 2 i art. 18 ust. 1 ustawy było więc oczywiste i wpłynęło na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. decyzje organów obu instancji. Sąd przyjął, że konieczne będzie ustalenie przez organy zasadności wniosku skarżącej za okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r., czego w tej sprawie zabrakło. Organy wyjaśnią w szczególności kwestię pobierania świadczenia wychowawczego w Norwegii na K.B.przez cały okres świadczeniowy. Należy oczywiście wyjaśnić kwestię ewentualnego zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych (świadczenia wychowawczego) przysługujących wg prawa polskiego i norweskiego, o czym była mowa we wcześniejszej części uzasadnienia.