II SA/Rz 1082/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu w dniu 28 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w J. na wystąpienie pokontrolne Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z 27 czerwca 2022 r. nr DP.8361.61.2022 - postanawia - 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. W dniu 30 sierpnia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga L. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w J. na wystąpienie pokontrolne Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w Rzeszowie Delegatura w [...] z 27 czerwca 2022 r. nr DP.8361.61.2022. Stan faktyczny w przedmiotowej sprawie kształtował się następująco: W dniach 20 i 22 czerwca 2022 r. inspektorzy z Delegatury w [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej w Rzeszowie przeprowadzili kontrolę w sklepie zlokalizowanym w P. przy ul. [...] będącym własnością skarżącej. W toku kontroli inspektorzy sprawdzili między innymi przestrzeganie przepisów o uwidacznianiu cen i cen jednostkowych towarów w zakresie ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (tj. Dz. u. z 2019 r. poz. 178, dalej "ustawa o cenach") oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 9 grudnia 2015 r. w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług (Dz. U z 2015 r. poz. 2121, zwane dalej: "rozporządzenie o cenach"). W powyższym zakresie sprawdzono 114 losowo wytypowanych partii produktów, z których zakwestionowano 60. Produkty były opatrzone wywieszką cenową z nazwą i ceną jednostkową na kg, ale nie zawierały ceny produktu. Ustalenia kontroli zawarte zostały w Protokole kontroli z 20 czerwca 2022 r. sygn. DP.8361.61.2022. Zaskarżonym pismem z 27 czerwca 2022 r. nr DP.8361.61.2022 PWIIH, działając na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1706, dalej "u.oi.h."), skierował do skarżącej wystąpienie pokontrolne informujące o wynikach kontroli, wnosząc jednocześnie o zgodne z obowiązującymi przepisami uwidacznianie cen. O sposobie realizacji powyższego wniosku kontrolowany powinien powiadomić Delegaturę Inspekcji Handlowej w P. w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma. W dniu 11 lipca 2022 r. do Delegatury w [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej w R. wpłynęło pismo kontrolowanego z 4 lipca 2022 r. zawierające stanowisko w sprawie ustaleń kontroli, w którym przedsiębiorca powołując się na zapisy uzasadnienia projektu ustawy o cenach wskazał, że intencją ustawodawcy była rezygnacja z obowiązku umieszczania informacji o cenie na każdej sztuce produktu, gdyż obowiązek ten był oceniany jako uciążliwy i zbędny. Jednocześnie projekt ten przewidywał otwarty katalog sposobów uwidaczniania cen. Zdaniem kontrolowanego, sprzedawcy zostali upoważnieni do podawania cen np. na wywieszkach cenowych, ale także w automatach do odczytu kodów kreskowych. W kontrolowanym sklepie w bezpośrednim sąsiedztwie produktów w opakowaniach, o różnej gramaturze umieszczono wywieszki cenowe z ceną za 1 kg danego produktu, zaś na każdej sztuce produktu umieszczono informację o precyzyjnie zmierzonej wadze produktu. Zestawiając ze sobą obie informacje konsument może bez problemu poznać cenę konkretnego egzemplarza produktu nawet bez sięgania do czytnika kodów kreskowych, które dostępne są w sklepie i automatycznie obliczają cenę. Zdaniem kontrolowanego zrealizował on zatem obowiązek uwidocznienia cen. Do powyższego pisma PWIIH, działając na podstawie art. 20 ust. 3 u.oi.h., odniósł się w piśmie z 22 lipca 2022 r. podtrzymując ustalenia kontroli zawarte w Protokole kontroli z 20 czerwca 2022 r. W skardze na wystąpienie pokontrolne PWIIH z 27 czerwca 2022 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył je w całości żądając jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania i zarzucił: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 16 ust. 1 pkt 6 u.oi.h. w zw. z art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a."), poprzez zaniechanie skierowania do L. wezwania do udzielenia w wyznaczonym terminie pisemnych i ustnych wyjaśnień w sprawach objętych zakresem kontroli i przyjęcie oświadczenia menagera sklepu w zakresie wykraczającym poza obszar wiedzy tego ostatniego na temat okoliczności sprawy, wskutek czego organ nie zebrał wszystkich niezbędnych dowodów, a te zebrane ocenił w sposób niewszechstronny. 2. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 4 ust. 1 ustawy o cenach oraz § 3 rozporządzenia o cenach poprzez uznanie, że L. nie uwidocznił cen 60 partii produktów, podczas gdy konsument mógł pozyskać informacje o cenach tych produktów za pomocą czytnika kodów kreskowych. PWIIH w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej wskazując, iż przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, albowiem zaskarżony akt (wystąpienie pokontrolne) nie jest objęty kognicją sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 33 ust. 1 u.oi.h., wojewódzki inspektor kieruje do kontrolowanego lub jednostki nadrzędnej wystąpienie pokontrolne, informujące o innych stwierdzonych uchybieniach, zawierające wnioski o ich usunięcie. Zgodnie z art. 33 ust. 2 u.oi.h., kontrolowany lub jednostka nadrzędna są obowiązani udzielić odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne w wyznaczonym terminie. Wystąpienie pokontrolne, które nie wykraczając poza ramy określone w art. 33 ust. 1 u.oi.h. wskazuje wyłącznie na stwierdzone uchybienia oraz wskazuje, jakie należy podjąć czynności, aby doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami prawa, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nie przyznaje, nie stwierdza ani nie uznaje uprawnienia bądź obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Nie kreuje też nowej sytuacji prawnej dla podmiotu kontrolowanego. Nie można zatem uznać, że wydane zalecenie pokontrolne jest aktem władczej ingerencji organu administracji publicznej w sferę działalności kontrolowanej jednostki. Spoczywający na kontrolowanym lub jednostce nadrzędnej obowiązek udzielenia odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne nie mieści się w związku z tym w pojęciu obowiązków w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Strona skarżąca błędnie przyjęła, iż wystąpienie pokontrolne stanowi decyzję administracyjną. W odróżnieniu od niezaskarżalnych wystąpień pokontrolnych, zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. podlegają wydane na podstawie ustaleń kontroli zalecenia pokontrolne stwierdzające istnienie po stronie podmiotu podlegającego kontroli określonego obowiązku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a). Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Kontrola ta obejmuje w myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postepowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto stosownie do treści art. 3 § 3 p.p.s.a., Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Zasadniczym problem prawnym, który wymaga rozważenia w przedmiotowej sprawie jest charakter wystąpienia pokontrolnego uregulowanego w art. 33 u.oi.h. celem ustalenia czy takie wystąpienie może być objęte kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne. U.oi.h. przewiduje dwojakiego rodzaju środki prawne jakimi może posługiwać się wojewódzki inspektor w przypadku stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli nieprawidłowości i uchybień u kontrolowanej jednostki. Są nimi zarządzenie pokontrolne i wystąpienie pokontrolne. Konstrukcja prawna zarządzenia pokontrolnego została określona w art. 32 u.oi.h. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli jest to niezbędne dla usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, wojewódzki inspektor wyda, w drodze decyzji, zarządzenie pokontrolne. Kontrolowany jest obowiązany poinformować wojewódzkiego inspektora w wyznaczonym terminie, o sposobie wykonania zarządzenia. Zarządzenie pokontrolne ma formę decyzji administracyjnej, a tym samym możliwe jest wniesienie odwołania do organu II instancji, a od decyzji wydanej przez organ II instancji skargi do sądu administracyjnego. Z tego środka prawnego wojewódzki inspektor winien korzystać w tych przypadkach gdy w związku z stwierdzonymi nieprawidłowościami zamierza nałożyć na kontrolowanego określone obowiązki celem usunięcia tych nieprawidłowości, w szczególności gdy pomiędzy organem, a podmiotem kontrolowanym powstał spór co do faktu istnienia nieprawidłowości. Wystąpienie pokontrolne uregulowane jest w art. 33 u.oi.h. Zgodnie z art. 33 ust. 1 tej regulacji wojewódzki inspektor kieruje do kontrolowanego lub jednostki nadrzędnej wystąpienie pokontrolne, informując o innych stwierdzonych uchybieniach, zawierając wnioski o ich usunięcie. Art. 33 ust. 2 u.oi.h. nakłada na kontrolowanego lub jednostkę obowiązek udzielenia odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne w wyznaczonym terminie. W wystąpieniu pokontrolnym można zamieścić, sformułować określone wnioski, ale nie można nałożyć na adresata wystąpienia obowiązków i to w sytuacji gdy są one przedmiotem sporu. Wystąpienie pokontrolne wojewódzkiego inspektora inspekcji handlowej nie jest tym samym czynnością ani aktem administracyjnym, które objęte byłoby zakresem kontroli sądów administracyjnych, podobnie jak protokoły kontroli wojewódzkiego inspektora inspekcji handlowej (postanowienie NSA z 24 kwietnia 2002 r. sygn. akt IV SA 1719/00, LEX nr 81838). Zaskarżony akt jest wystąpieniem pokontrolnym wydanym na podstawie art. 33 ust. 2 u.oi.h. i nie mieści się w katalogu aktów lub czynności podlegających kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił w pkt I skargę jako niedopuszczalną, albowiem zaskarżony akt nie jest objęty kognicją sądów administracyjnych. O zwrocie wpisu orzeczono w pkt II na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.