II SA/Rz 1083/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Maria Mikolik AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 10 czerwca 2024 r. nr SKO.415/199/2024 w przedmiocie odmowy ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia 4 kwietnia 2024 r. nr RGB.6730.298.2023; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącej P. G. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1083/24 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi P.G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 10 czerwca 2024 r. nr SKO.415/199/2024 dotycząca odmowy ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w wyniku rozpatrzenia wniosku P.G. z 19 grudnia 2023 r., Burmistrz [...] decyzją z 4 kwietnia 2024 r. nr RGB.6730.298.2023 odmówił ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne p.n.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego" na działce nr [...] położonej w T., gm. [...]. Wskazał, że inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej: u.p.z.p.), gdyż teren inwestycji nie posiada wymaganego dostępu do drogi publicznej. Nie czyni zadość temu wymogowi wskazanie dostępu do drogi gminnej nr [...] (ul. [...] w T., działka nr [...]) przez nienależące do skarżącej działki nr [...] oraz [...]. W odwołaniu od decyzji Burmistrza P.G. zarzuciła naruszenie art. 61 u.p.z.p. poprzez odmowę wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy pomimo niezweryfikowania przez organ przesłanek o których mowa w tym przepisie. Zarzuciła ponadto naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że działka objęta wnioskiem nie posiada dostępu do drogi publicznej; w związku z tym podniosła, że na etapie ustalania warunków zabudowy przedmiotem oceny organu powinno być wyłącznie to, czy działki nr [...] i [...] mogą być wykorzystywane w celu skomunikowania planowanej inwestycji z drogą publiczną, a wnioskodawca nie ma obowiązku wykazania tytułu prawnego do nieruchomości znajdujących się na terenie objętym wnioskiem, więc tym bardziej nie ma podstaw, aby prawa takiego wymagać w odniesieniu do terenów służących obsłudze komunikacyjnej. Ponadto dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, dla uznania działki jako drogi wewnętrznej, nie jest konieczne określenie jej w ewidencji gruntów i budynków jako drogi czy też jej utwardzenie, w szczególności mając na względzie fakt, iż organ 11 stycznia 2024 r. wydał pozytywną decyzję o warunkach zabudowy dla A. i M.W. dla sąsiedniej działki nr [...], gdzie dostęp do drogi publicznej został uregulowany również przez działki nr [...] i [...] (czyli działki ujęte w ewidencji jako rolne i częściowo utwardzone). Odwołująca zarzuciła brak w aktach sprawy projektu decyzji sporządzonej przez osobę uprawnioną, jak również brak wzmianki w wydanej decyzji o tym, kto sporządził projekt decyzji oraz czy była to osoba z uprawnieniami. Uchybieniem organu było niewskazanie na mapie o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. obszaru analizowanego (niedołączenie do decyzji załącznika graficznego z oznaczeniem terenu), części tekstowej i graficznej wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej sporządzonej na mapie o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zarzuciła ponadto wielokrotne naruszenie przez organy art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez niezapewnienie stronie udziału na poszczególnych etapach postępowania, art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ w uzasadnieniu decyzji do wszystkich istotnych przesłanek będących podstawą wydania rozstrzygnięcia w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, które zostały określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (tj. z pkt 1, 3-5 ww. przepisu), a także brak wyjaśnienia istotnej dla sprawy okoliczności jakim jest brak merytorycznego odniesienia się do przeprowadzonej na zlecenie organu analizy. Podniosła ponadto, że metryczka która znajduje się w aktach nie oddaje stanu faktycznego, ponieważ została wykonana "post faktum", czyli dopiero po wydaniu decyzji. Odwołanie wniósł również D.W., który zarzucił odmowę dostępu 5 lutego 2024 r. do akt sprawy mimo wszczęcia już w tym dniu postępowania, błędne wykonanie analizy urbanistycznej, bezprawne zmniejszenie obszaru analizy pomimo że przepisy pozwalają analizować obszar nawet do 300-400 m szczególnie w sytuacji gdy wokół jest mało obiektów do analizy, bezprawne zawężenie analizy do zabudowy zagrodowej oraz brak oględzin działki przed wykonaną analizą pod kątem ustalenia drogi wewnętrznej. Ponadto, jego zdaniem, bezprawnie i błędnie wyliczono wskaźniki zabudowy, wysokości itp. na podstawie średnich arytmetycznych, które fałszują obraz z powodu małej ilości zabudowy wokół działki do analizy. Zarzucił błędne ustalenie, że działka nie posiada dostępu do drogi publicznej, w sytuacji gdy od wielu lat dostęp ten jest realizowany poprzez działki nr [...]i [...] i brak jest konieczności ustanawiania służebności. Zarzucił nierejestrowanie korespondencji i ewidencji przekazywania akt urbaniście, co może być ryzykowne w kontekście ochrony danych osobowych, sporządzenie metryczki po wydaniu decyzji oraz brak projektu decyzji, mimo takiej informacji w metryczce. Zakwestionował wydanie decyzji z pominięciem zawiadomienia o zakończeniu zbierania materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji, przekroczenie terminu 90 dni do wydania decyzji (organ wydał decyzję dopiero po 106 dniach od daty złożenia wniosku) oraz nieprzestrzeganie zasad współżycia społecznego. SKO opisaną na wstępie decyzją z 10 czerwca 2024 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 59 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, wyjaśniając, że podstawę materialno-prawną tej decyzji stanowią przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań w brzmieniu obowiązującym przed dniem 24 września 2023 r. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że działka na której ma być realizowana inwestycja nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, tj. inwestycja nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W myśl art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć: bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zgodnie z art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 320, dalej: u.d.p.), drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych. Na etapie dotyczącym planowania a nie realizacji inwestycji, znaczenie może mieć wyłącznie kwestia dostępności terenu, nie zaś tego, czy dostęp ten odpowiada przepisom określającym wymogi techniczne dla dróg. Jeżeli inwestor wskazuje jako teren inwestycji działkę która będzie miała dostęp do drogi publicznej przez inną działkę, to przedmiotem oceny może być to, czy działka przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w tym celu przy spełnieniu określonych warunków. Działki nr [...] i [...] są działkami rolnymi, a występujące na nich użytki to RIla, ŁII i PsII. Nie zostały sklasyfikowane jako drogi, a zatem nie posiadają one charakteru drogi ogólnodostępnej, nawet jako drogi wewnętrznej. W takim wypadku działka na której ma być planowana inwestycja powinna mieć zagwarantowany (ustanowiony) dostęp na zasadzie służebności przejazdu i przechodu. Służebność ustanowiona na rzecz działki władnącej nie jest tożsama z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co jest badane na dalszym etapie, jakim jest pozwolenie na budowę. Nie zmienia to faktu, iż działka której dotyczyć ma decyzja o warunkach zabudowy powinna mieć zarówno prawny jak i faktyczny dostęp do drogi publicznej. Odnosząc się do zarzutów odwołujących SKO wskazało, iż kwestie sporządzonej analizy urbanistycznej i ewentualnych zarzutów pod adresem przyjętych parametrów zabudowy nie stanowią przedmiotu badania przez organ odwoławczy z uwagi na niespełnienie przesłanki dostępu do drogi publicznej. Wbrew zarzutom odwołania, w aktach sprawy zalega analiza urbanistyczna podpisana przez uprawnionego do jej sporządzenia arch. A.O. Podniesionej w odwołaniach kwestii braku zapewnienia stronom czynnego udziału w sprawie nie można uznać za zasadnej, gdyż organ zawiadomił strony postępowania o jego wszczęciu, zaś inwestora w trybie art. 79a k.p.a., czym wypełnił wobec niego obowiązek wskazania niespełnionych przesłanek do wydania decyzji zgodnej z żądaniem oraz zapewnił wnioskodawcy możliwość przedłożenia dodatkowych dowodów. Inwestor miał możliwość zapoznać się z analizą urbanistyczną, dokonać ewentualnej modyfikacji wniosku i przedłożyć dodatkowe dowody w sprawie. Organ nie miał obowiązku zawiadamiać strony o projekcie decyzji negatywnej, a wydana decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy nie musi zawierać załącznika w postaci wyników analizy urbanistycznej. Podniesiony zarzut wydania dla innych inwestorów przez organ pierwszej instancji decyzji ustalających warunki zabudowy dla działek nr [...] i nr [...] (decyzja nr RGB.6730.180/2021 z 30 marca 2022 r.) oraz dla działki nr [...] (decyzja nr RGB.6730.188/2023 z 11 stycznia 2024 r.) w sytuacji, gdy wskazany przez inwestorów oraz ustalony w decyzjach dostęp do drogi publicznej (ul. [....]) jest również przez działki nr [...] i nr [...] - jak w spornej decyzji - nie jest zasadny, bowiem ww. nieruchomości inwestycyjne mają ustanowioną służebność przejazdu na działce nr [...] i [...]. Zarzuty dotyczące przedłużonego czasu procedowania w sprawie przez organ I instancji obecnie, tj. po wydaniu zaskarżonej decyzji nie stanowią przedmiotu badania przez organ odwoławczy. Jednakże biorąc pod uwagę wielość spraw wszczętych z wniosku inwestora i ich podobny charakter, zasadnym było równoczesne procedowanie we wszystkich sprawach równocześnie, co niewątpliwie w konsekwencji wydłużyło działanie organu pierwszej instancji. Podniesione zarzuty wobec sporządzonej przez organ I instancji metryczki sprawy nie stanowią przedmiotu badania i odniesienia się organu odwoławczego wobec braku wpływu na merytoryczny wynik sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie P.G. zaskarżyła w całości decyzję Kolegium z 10 czerwca 2024 r., zarzucając naruszenie: 1) art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie przez organ II instancji bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym oraz prawnym i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy dla tego terenu i działek sąsiednich dwukrotnie były uzyskiwane przez innych wnioskodawców (również niebędącymi właścicielami działki i drogi dojazdowej do drogi publicznej) decyzji ustalających warunki zabudowy dla budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych (dla Pana S. w 2016 r. i dla G.L. w 2019 r.), 2) art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez rażącą niekonsekwencję w zakresie wykładni ww. normy prawnej, której przejawem było utrzymanie w mocy decyzji o odmowie ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy, wskazując że warunek dostępu do drogi publicznej nie jest spełniony, a jednocześnie powołując w uzasadnieniu decyzji orzecznictwo sądów administracyjnych które przedstawiały pogląd odmienny od wskazanych w decyzji twierdzeń organu II instancji, 3) art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego wskutek braku dokonania właściwej oceny wzmianek w dziale III KW nr [...] działki nr [...]oraz KW nr [...] działki nr [...] potwierdzających, że dziatki nr [...]i [...] służą celom przejazdu i przechodu na rzecz właścicieli sąsiednich działek, położonych wzdłuż działek nr [...]i [...], a zatem są wykorzystywane w celu skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną, co skutkowało ustaleniem że działka [...] nie ma dostępu do drogi publicznej; 4) art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez: a) niewyjaśnienie przez organ II instancji, dlaczego od dnia złożenia wniosku (20 grudnia 2023 r.) do dnia 5 lutego 2024 r. nie zostały podjęte przez organ I instancji jakiekolwiek czynności w sprawie i dlaczego organ I instancji nie wydał postanowienia o przedłużeniu postępowania w sprawie ze wskazaniem przyczyn, b) niewyjaśnienie przez organ II instancji dlaczego organ I instancji nie podjął jakichkolwiek czynności wyjaśniających na skutek złożonych przez skarżącą i właściciela działki uwag do opracowanej analizy, tj.: - dlaczego została sporządzona taka sama treść analizy do wszystkich sześciu złożonych przez skarżącą wnioskach o wydanie warunków zabudowy, bez uwzględnienia tego, że każdy wniosek dotyczył innej działki, a więc analiza powinna dotyczyć innego obszaru analizy, mieć inne parametry, wskaźniki etc., - niewyjaśnienie braku informacji o dacie sporządzenia analizy czy braku daty na załączniku graficznym do analizy, - niewyjaśnienie dlaczego w analizie zostały powołane przepisy, których nie stosuje się do przedmiotowej sprawy, - niewyjaśnienie dlaczego załączona przez organ I instancji do akt sprawy analiza nie zawiera wyników analizy, c) niewyjaśnienie przez organ II instancji, dlaczego w aktach sprawy brak było projektu decyzji sporządzonej przez osobę o której mowa w art. 5 u.p.z.p. albo osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej, a także brak wzmianki na otrzymanej decyzji odmownej z 4 kwietnia 2024 r. o tym, kto sporządził projekt decyzji oraz czy była to osoba z uprawnieniami o których mowa we wskazanym ww. przepisie; d) niewyjaśnienie przez organ II instancji i nieuwzględnienie podnoszonych przez skarżącą uwag do analizy, że wskazane we wniosku parametry zabudowy wpisują się w przeciętną wielkość wolnostojących w okolicy domów jednorodzinnych i w związku z tym możliwe jest wykazanie zasady kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego; e) niewyjaśnienie przez organ II instancji i nieuwzględnienie podnoszonych przez skarżącą uwag, że analiza i jej wyniki wykonane na sąsiednią działkę nr [...] dla Państwa W. są zupełnie odmienne w zakresie parametrów i wskaźników zabudowy, czy też drogi wewnętrznej na działce nr [...]i [...], aniżeli analiza wykonana do postępowania dot. działki [...], pomimo iż w obu przypadkach analizowany był bliźniaczy obszar otaczającej działki, o które wnioskowano o wydanie warunków zabudowy; f) niewyjaśnienie przez organ II instancji i nieuwzględnienie podnoszonych przez skarżącą uwag, że analiza i jej wyniki wykonane na sąsiednią działkę nr [...] i [...] dla Pana G. są zupełnie odmienne w zakresie parametrów i wskaźników zabudowy aniżeli analiza wykonana do przedmiotowego postępowania, pomimo iż w obu przypadkach analizowany był bliźniaczy obszar otaczającej działki, o które wnioskowano o wydanie warunków zabudowy, co nie mogło skutkować prawidłowym uzasadnieniem decyzji, co w konsekwencji skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem normy prawa materialnego; 5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu, w tym istotnych przesłanek będących podstawą wydania rozstrzygnięcia w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy które zostały określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (tj. z pkt 1, 3-5 ww. przepisu) oraz brak wyjaśnienia istotnej dla sprawy okoliczności jakim jest brak merytorycznego odniesienia się do przeprowadzonej na zlecenie organu I instancji analizy oraz powodu dlaczego zostało zlecone wykonanie analizy, skoro i tak organ I instancji uznał że nie ma ona większego znaczenia, a jedyną okolicznością decydującą o odmowie wydania decyzji była przesłanka dostępu do drogi publicznej, co nie mogło skutkować prawidłowym uzasadnieniem decyzji, co w konsekwencji skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem normy prawa materialnego; 6) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności; 7) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę decyzji organu I instancji w zakresie w jakim Kolegium bezrefleksyjnie i arbitralnie powieliło ustalenia faktyczne organu I instancji i w konsekwencji, błędnie utrzymało w mocy rażąco naruszającą prawo decyzję organu I instancji; 8) art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej z uwagi na niewykazanie na etapie postępowania o uzyskiwanie decyzji o warunkach zabudowy posiadanego przez skarżącą tytułu prawnego (poprzez udokumentowanie ustanowienia służebności drogowej albo wykazanie wpisu do księgi wieczystej, świadczącym o ustanowieniu takiego prawa na rzecz skarżącej) do działek nr [...]i [...] wskazanych do wykorzystywania jako terenu dojazdowego do drogi publicznej, podczas gdy wymóg dotyczący dostępu do drogi publicznej na etapie ustalania warunków zabudowy dotyczy istnienia dostępu faktycznego (a nie prawnego) i że przedmiotem oceny organu powinno być wyłącznie to, czy działki nr [...]i [...] mogą być wykorzystywane w celu skomunikowania planowanej inwestycji z drogą publiczną, w szczególności że istota decyzji o warunkach zabudowy polega na tym, że wnioskodawca nie ma obowiązku wykazania tytułu prawnego do nieruchomości znajdujących się na terenie objętym wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, więc tym bardziej nie ma podstaw, aby prawa takiego wymagać w odniesieniu do terenów służących obsłudze komunikacyjnej, a także mając na uwadze również to, że dla tego terenu dwukrotnie były uzyskiwane przez innych wnioskodawców (również niebędącymi właścicielami działki i drogi dojazdowej) decyzji ustalających warunki zabudowy dla budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych (dla Pana S. w 2016 roku i dla G.L. w 2019 roku); 9) art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej z uwagi na to, że działki nr [...]i [...] wskazane przez skarżącą do wykorzystywania jako teren dojazdowy do drogi publicznej nie są w ewidencji określone jako droga lecz stanowią grunty rolne klasy LII i PSII, podczas gdy dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy nie tylko nie ma znaczenia, ale przede wszystkim nie ma podstawy prawnej wskazującej, że aby uznać działkę jako drogę wewnętrzną konieczne jest określenie jej w ewidencji gruntów i budynków jako drogi (dr) czy też jej utwardzenie, w szczególności mając na względzie fakt, iż organ I instancji wydał 11 stycznia 2024 r. decyzję ustalającą warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego dla A. i M.W. na sąsiednią działkę nr [...], gdzie został uregulowany dostęp do drogi publicznej również przez działki nr [...]i [...] (czyli działki ujęte w ewidencji jako rolne i częściowo utwardzone); 10) art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez jego błędną interpretację, że posiadanie służebności drogi koniecznej na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wymagalne i w związku z tym dostęp prawny do drogi musi istnieć w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy; 11) § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez błędne uznanie, że wydana przez organ I instancji decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy nie musi zawierać załącznika w postaci wyników analizy urbanistycznej. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Kolegium oraz rozważenie przez Sąd zasadności uchylenia poprzedzającej ją decyzji Burmistrza oraz zasądzenie od Kolegium na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach). Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO z 10 czerwca 2024 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z 4 kwietnia 2024 r. o odmowie ustalenia dla skarżącej warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne obejmujące budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w T., gm. [...]. Jako przyczynę odmowy organy wskazały brak spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tj. brak dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, którego to warunku nie spełnia wykazanie dostępu do drogi gminnej nr [...] (ul. [...] w T., działka nr [...]) przez działki nr [...]oraz [...] (z których działka nr [...] przylega do działki nr [...] i działki nr [...]). Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyżej opisanych Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Za zasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez organ administracji I i II instancji, że działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga m.in. spełnienia warunku posiadania przez teren inwestycji dostępu do drogi publicznej, przez który - stosownie do art. 2 pkt 14 u.p.z.p. - należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dokonując wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej" należy mieć na uwadze, że na etapie decyzji o warunkach zabudowy dotyczy ono wyłącznie ustalenia dostępności komunikacyjnej, dla której bez znaczenia pozostają kwestie własnościowe i parametry techniczne tego dostępu. Uwzględniając specyfikę instytucji prawnej warunków zabudowy oraz treść art. 63 ust. 2 u.p.z.p. należy podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W związku z tym wnioskodawca na etapie ustalania warunków zabudowy nie musi się legitymować tytułem prawnym do nieruchomości na której ma być realizowana zamierzona inwestycja, a tym bardziej do nieruchomości przez którą jest możliwy dostęp do drogi publicznej. Na etapie ustalania warunków zabudowy kluczowe jest faktyczne (a nie prawne) posiadania dostępu przez nieruchomość na której planowana jest inwestycja z drogą publiczną. Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę (tak m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2022 r. II OSK 2294/19 i z 11 stycznia 2023 r. II OSK 3178, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Na etapie ustalenia warunków zabudowy nie jest również badana kwestia zgodności dróg z przepisami techniczno - budowlanymi. Warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wówczas, kiedy na działkę można dostać się, zgodnie z prawem, z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu. W rozpoznawanej sprawie dostępność komunikacyjna terenu inwestycji do drogi publicznej kategorii gminnej zlokalizowanej na działce nr [...] została przez skarżącą wskazana przez działki nr [...]i [...] (D.W., właściciel działki nr [...], jest współwłaścicielem działek nr [...]i [...]). Słusznie wskazała skarżąca, że w dziale III KW nr [...] działki nr [...] oraz KW nr [...] działki nr [...] figurują informacje potwierdzające, że służą one celom przejazdu i przechodu (służebność) pasem drogowym biegnącym całą ich długością i szerokością na rzecz każdoczesnych właścicieli i współwłaścicieli działek sąsiednich (działek nr [...] i [...] oraz działek z nich utworzonych), a zatem są wykorzystywane w celu skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną. W tej sytuacji brak było podstaw do przyjęcia, że działka objęta wnioskiem skarżącej nie posiada dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Tym bardziej, że jak już wskazano, na etapie ustalania warunków zabudowy inwestor nie musi się legitymować tytułem prawnym do nieruchomości, będącej przedmiotem ustaleń, a tym bardziej do nieruchomości przez którą jest możliwy dostęp do drogi publicznej. Odmienne uznanie, zgodne ze stanowiskiem orzekających w sprawie organów administracji, prowadziłoby do kuriozalnej sytuacji, w której inwestor przy braku wymogu legitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości dla której wystąpił o ustalenie warunków zabudowy, musiałby się wykazać posiadaniem takiego tytułu do nieruchomości stanowiącej do niej dojazd (połączenie z drogą publiczną). Oceniając spełnienie warunku dostępu do drogi publicznej z terenu inwestycji na etapie ustalania warunków zabudowy, nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany ten dostęp. Kwestia ta podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Dokonując więc wykładni zwrotu "dostęp do drogi publicznej", trzeba wziąć pod uwagę, że ów dostęp ustalany jest w pierwszej fazie procesu inwestycyjno-budowlanego, obejmującej postępowanie prowadzące do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która w myśl art. 63 ust. 2 zd. 1 u.p.z.p., nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z tego też względu adresat tej decyzji nie musi dysponować tytułem prawnym do terenu, będącego przedmiotem ustaleń, jak również do terenu (terenów) mających zapewnić dostęp do drogi publicznej z terenu, którego dotyczą warunki zabudowy. Jeżeli więc inwestor wskazuje teren, który będzie miał dostęp do drogi publicznej przez inne działki, to przedmiotem oceny organu prowadzącego postępowanie powinna być możliwość wykorzystania działek do skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną, nie zaś posiadanie przez inwestora tytułu prawnego do korzystania z tych działek (wyrok NSA z 4 września 2024 r. II OSK 2560/21). Na etapie orzekania w sprawie ustalenia warunków zabudowy wymóg dostępu do drogi publicznej dotyczy wyłącznie istnienia dostępu faktycznego, czyli możliwości skomunikowania całej planowanej inwestycji z drogą publiczną (wyrok NSA z 12 października 2023 r. II OSK 123/21). Zajęte w sprawie przez te organy w omawianej kwestii stanowisko jawi się również o tyle niezrozumiałe, że organ I instancji w wydanych we wcześniejszym okresie (a nawet także już po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie) i na rzecz innych wnioskodawców dla przedmiotowej działki oraz innych działek położonych wzdłuż działek nr [...] i [...] decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy (znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy oraz przedłożonych przez skarżącą na etapie postępowania sądowego) prawidłowo kwalifikował powyższą okoliczność, ustalając obsługę komunikacyjną terenów potencjalnych inwestycji z drogą publiczną gminą (ul. [...]) właśnie przez działki nr [...]i [...]. W realiach sprawy, mimo podnoszonych przez skarżącą już na etapie postępowania administracyjnego zastrzeżeń, organy (w szczególności organ I instancji) w żaden sposób nie wyjaśniły powodów zmiany swego dotychczasowego (prawidłowego) stanowiska. Powyższe uchybienie stanowiło mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem w rezultacie błędnego przyjęcia, że teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej, organy uznały, że brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Charakter tego uchybienia czyni zbędnym odnoszenie się przez Sąd do pozostałych podniesionych w skardze zarzutów. W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania obejmujących opłacony od skargi wpis w kwocie 500 zł (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Sąd nie orzekł o kosztach zastępstwa procesowego z racji złożenia stosownego wniosku (z jednoczesnym poinformowaniem Sądu o ustanowieniu przez skarżącą pełnomocnika w osobie radcy prawnego) już po zamknięciu rozprawy (art. 210 § 1 P.p.s.a.). Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie wynikają dla organów administracji wprost z poczynionych wyżej rozważań, wskazujących w szczególności na konieczność sporządzenia odpowiadającej przepisom prawa analizy urbanistycznej, co w sprawie związane jest przede wszystkim z właściwym ustaleniem – z uwzględnieniem rodzaju dominującej na obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej - parametrów, cech i wskaźników nowej zabudowy. Ubocznie Sąd wskazuje, mimo że nie odniosły się do tego w wydanych decyzjach organy administracji i nie stanowiło to dodatkowego powodu do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, że w sporządzonej w sprawie analizie urbanistycznej (k. 36 akt sprawy organu I instancji) wadliwie wywiedziono także brak spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wskazując że co prawda projektowany budynek mieszkaniowy jednorodzinny nie będzie kolidował z funkcją mieszkalną analizowanego terenu, to spełnienie wymogu kontynuacji funkcji zabudowy wykluczają wnioskowane parametry techniczne zamierzonej inwestycji, jako znacznie odbiegające od parametrów istniejącej zabudowy (w tym zakresie Sąd wskazuje, że o ile wnioskowane przez inwestora parametry inwestycji mogą uzasadniać wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy jeżeli zostanie to poparte należycie sporządzoną analizą urbanistyczną, to same w sobie parametry te nie przesądzają o braku spełnienia wymogu kontynuacji, jeżeli istniejąca i projektowana zabudowa wpisują się w realizację tej samej funkcji, jaką w realiach sprawy jest funkcja mieszkaniowa).