II SA/Rz 1087/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego -skargę oddala- Przedmiotem skargi J. P. (dalej w skrócie: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] (dalej w skrócie: "Burmistrz") z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] o odmowie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Burmistrz uznał za nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone skarżącej za okres od 1 lutego 2014 r. do 30 września 2014 r. na podstawie decyzji z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w łącznej kwocie 5.444,62 zł. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]. Następnie wyrokiem z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 328/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na ww. decyzję SKO, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 700/17 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku. Pismem z dnia 21 maja 2019 r. skarżąca zwróciła się do Burmistrza o umorzenie w całości kwoty nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz odsetkami. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej Burmistrz decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] odmówił umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz odsetek ustawowych za opóźnienie określonych w decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] – w całości. Jako podstawę prawną decyzji Burmistrz podał art. 23 ust. 1, 1a, 7 i 8, art. 25, art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 670 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.p.o.u.a."), art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji Burmistrz podał, że w toku postępowania ustalono, iż skarżąca ma 40 lat, jest osobą rozwiedzioną. Od czasu rozwodu samotnie wychowuje dwoje małoletnich dzieci realizujących obowiązek szkolny. Miejscem zamieszkania rodziny jest trzypokojowe mieszkanie w bloku stanowiące własność matki skarżącej, która prowadzi odrębne gospodarstwo domowe i pokrywa połowę miesięcznych rachunków. W miesiącu czerwiec 2019 r. łączna suma wydatków związanych z utrzymaniem mieszkania wyniosła 906,10 zł. Skarżąca nie posiada żadnych dodatkowych obciążeń finansowych, w tym kredytów. W rodzinie skarżącej nie występuje niepełnosprawność, w dniu przeprowadzenia wywiadu skarżąca nie zgłaszała żadnych problemów zdrowotnych w rodzinie. Matka skarżącej zapewnia pomoc m. in. w opiece nad wnukami oraz zapewnia skarżącej oraz jej dzieciom odzież. Skarżąca jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Burmistrz ustalił, że w dniu [...] marca 2019 r. skarżąca zawarła umowę rezerwacji stanowiska handlowego na targowisku miejskim "[...]" w [...] w celu prowadzenia działalności handlowej w dni targowe we własnym imieniu i na własne nazwisko na okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. Ponadto Burmistrz wskazał, że skarżąca w chwili obecnej korzysta ze świadczeń niepieniężnych z pomocy społecznej w formie posiłku przyznanego dla małoletnich dzieci na okres od 2 stycznia 2019 r. do 21 czerwca 2019 r. W okresie od 1 stycznia 2019 r. do 30 kwietnia 2019 r. pobierała zasiłek okresowy z powodu bezrobocia w kwocie 218,00 zł miesięcznie. Obecnie pobiera świadczenia rodzinne w wysokości 248,00 zł miesięcznie, świadczenia z funduszu alimentacyjnego w łącznej wysokości 900,00 zł miesięcznie, oraz świadczenie wychowawcze w wysokości 1.000,00 zł miesięcznie. Ponadto skarżąca korzysta z pomocy materialnej o charakterze socjalnym w wysokości 230,00 zł miesięcznie, przyznanej na okres od 1 września 2018 r. do 30 czerwca 2019 r. W ocenie Burmistrza, sytuacja skarżącej jest zbliżona do sytuacji innych rodzin korzystających z ww. świadczeń i nie jest na tyle trudna, by przy racjonalnym gospodarowaniu dochodem uniemożliwić zwrot nienależnie pobranych świadczeń, chociażby w ratach. Ponadto Burmistrz stwierdził, że od faktycznej sytuacji materialnej rodziny istotniejszy jest potencjał dochodowy skarżącej, w szczególności czy posiada ona zdolność do podjęcia pracy lub do pozyskania środków z innych źródeł. Z uwagi na wyjątkowy charakter instytucja umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, nie może być bowiem stosowana wobec osób, które co prawda znajdują się w trudnej sytuacji majątkowej, ale posiadają zdolność do pracy i do uzyskiwania dochodów. Zdaniem Burmistrza, przeprowadzone postępowanie nie wykazało, aby skarżąca nie miała realnej możliwości podjęcia zatrudnienia i pozyskania z tego tytułu środków finansowych. W szczególności nie stwierdzono w odniesieniu do skarżącej niezdolności do pracy w stopniu uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia. Ponadto skarżąca w toku postępowania nie wskazała na żadne okoliczności np. choroba lub niepełnosprawność któregokolwiek członka rodziny, które uniemożliwiałyby podjęcie pracy. Burmistrz stwierdził, że niewykorzystanie tego potencjału nie może być premiowane stosowaniem ulg w spłacie zobowiązań z tytułu nienależnie pobranych świadczeń. Ponadto w ocenie Burmistrza bezrobocie nie może stanowić samodzielnej przesłanki uzasadniającej umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, ponieważ jest zjawiskiem przejściowym. Organ nie może pochopnie umarzać należności, gdyż sytuacja materialna osoby zobowiązanej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń może w przyszłości ulec zmianie w wyniku podjęcia przez nią pracy, bądź zaistnienia innych zdarzeń powodujących przysporzenie majątku. Ponadto nienależnie pobrane świadczenia rodzinne są środkiem budżetowym. Odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń naruszałoby w sposób rażący nie tylko interes fiskalny państwa ale i wartości wspólne dla całego społeczeństwa. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, SKO decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza. W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że Burmistrz prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy. Zdaniem SKO, faktycznie sytuacja rodziny skarżącej jest trudna, jednakże nie są to szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Skarżąca jest bowiem osobą zdrową i posiada zdolność do podjęcia pracy, zwłaszcza, że samotne wychowywanie dwójki kilkunastoletnich dzieci nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia, gdyż takie dzieci nie wymagają już całodobowej opieki. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO wskazało, że Burmistrz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uznał, że skarżąca ma możliwość poprawy swojej sytuacji finansowej. Natomiast to, czy fakt zatrudnienia poprawi sytuację finansową jej rodziny zależy od rodzaju i zakresu podjętej pracy. SKO stwierdziło jednak, że w przypadku skarżącej, która ma dwoje kilkunastoletnich dzieci, jest zdrowa i nie występuje u niej żadna niepełnoprawność, nie można twierdzić, że wykorzystanie przez nią pełni możliwości zarobkowych nie poprawi sytuacji finansowej rodziny. Zdaniem SKO trafnie też Burmistrz wskazał, że sytuacja rodziny skarżącej jest zbliżona do sytuacji innych rodzin korzystających z tychże świadczeń i nie jest na tyle trudna, by przy racjonalnym gospodarowaniu dochodem uniemożliwić zwrot nienależnie pobranych świadczeń. SKO stwierdziło, że przy takim wsparciu, jakie skarżąca otrzymuje za pomocą różnych świadczeń, jest ona w stanie spłacić zadłużenie w ratach, nie popadnie też z tego powodu w niedostatek, jeśli zacznie w pełni wykorzystywać swoje możliwości zarobkowe - zwłaszcza, że ma wyuczony zawód (fryzjer), posiada prawo jazdy kat. B i doświadczenie w prowadzeniu działalności gospodarczej. Nie jest zatem osobą, która nie miałaby szans na rynku pracy. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, iż umorzenie nienależnie pobranych świadczeń nie naruszy interesu fiskalnego państwa i wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, gdyż kwota, która została uznana za nienależnie pobrane świadczenie została uiszczona przez ojca małoletnich, SKO wskazało, że z zestawienia zobowiązań dłużnika alimentacyjnego wynika, że aktualnie posiada on zadłużenie względem funduszu w wysokości ponad 28.000 zł. Skarżąca nie przedstawiła zaś żadnego dowodu, który podważyłby prawidłowość tego zestawienia. SKO wskazało również, że Burmistrz w zaskarżonej nie stwierdził, iż skarżąca powinna przeznaczyć środki finansowe uzyskane z tytułu świadczenia wychowawczego na spłatę nienależnie pobranych świadczeń. Burmistrz uznał jedynie, że skarżąca jest w stanie spłacić zadłużenie jeśli wykorzysta swoje możliwości zarobkowe, oraz że sytuacja rodziny skarżącej jest zbliżona do sytuacji innych rodzin korzystających z tychże świadczeń i nie jest na tyle trudna, by przy racjonalnym gospodarowaniu dochodem uniemożliwić zwrot nienależnie pobranych świadczeń. Takie stanowisko Burmistrza w okolicznościach niniejszej sprawy jest w ocenie SKO prawidłowe. Ponadto SKO wyjaśniło, że decyzja o odmowie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń nie podlega wykonaniu. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję SKO, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: 1) mające wpływ na treść wydanej decyzji naruszenie naczelnej zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 7 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia zarówno w zaskarżonej decyzji jak i we wcześniejszej decyzji Burmistrza interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej i utrzymanie w mocy krzywdzącej dla skarżącej decyzji; 2) naruszenie naczelnej zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania obywateli do władzy publicznej - oraz wydanie decyzji krzywdzącej dla skarżącej; 3) obrazę przepisów prawa materialnego mającą wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji, tj. art. 23 ust. 8 u.p.o.u.a., poprzez błędną jego wykładnię, co doprowadziło do oddalenia wniosku o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami; 4) nieuwzględnienie okoliczności, że kwota nienależnie pobranych świadczeń została wpłacona na konto Funduszu Alimentacyjnego przez M. N. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] oraz o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń z Funduszu Alimentacyjnego wraz z odsetkami w całości. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz o dopuszczenie dowodów z dokumentów wskazanych w treści uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Organy zebrały i rozważyły materiał dowodowy w sprawie respektując rygory, jakie nakładają w tej materii przepisy Kpa. Ustalony stan faktyczny jest kompletny i adekwatny do hipotezy prawidłowo zrekonstruowanej normy prawnej, stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia. Oceniając okoliczności sprawy organy ukształtowały sytuację prawną skarżącej zgodnie z dyspozycją normy stanowiącej materialnoprawny fundament decyzji. Wydane w sprawie decyzje opierają się na art. 23 ust. 8 u.p.o.u.a., zgodnie z którym "organ właściwy wierzyciela, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny". Analiza cytowanego przepisu prowadzi do dwóch bazowych wniosków: po pierwsze, umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń zostało pozostawione uznaniu organów, a po drugie, wydanie takiego rozstrzygnięcie, musi poprzedzać ustalenie, że podmiot zobowiązany do zwrotu tych świadczeń znajduje się w "szczególnej sytuacji rodzinnej". Ustawa nie zawiera definicji pojęcia "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny". Ustalenie wystąpienia tej przesłanki w każdym przypadku wymaga zatem od organu odniesienia się do ocen pozaprawnych. Przesłanka ta powinna być więc badana pod kątem oceny indywidualnej, przy uwzględnieniu wszystkich tych okoliczności, które w konkretnej sprawie kształtują sytuację wnioskodawcy i jego rodziny, jako szczególną z punktu widzenia słuszności i zasadności umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Nie ulega więc wątpliwości, że rozpoznając wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń organ administracji zobligowany jest zbadać sytuację życiową wnioskodawcy oraz rodziny, którą tworzy - w tym sytuację materialną, stan rodziny, stan zdrowotny, okoliczność uzyskiwania dochodu czy zdolność zarobkowania. Przepis art. 23 ust. 8 u.p.o.u.a. może być zastosowany tylko wtedy, gdy sytuacja rodziny wynikająca ze szczególnie uzasadnionych okoliczności uniemożliwia spłatę nienależnie pobranego świadczenia nie tylko w chwili wnioskowania o jej umorzenie, ale także w przyszłości. Omawiany przepis nie może być stosowany tylko dlatego, iż sytuacja rodziny jest trudna. Trudności te muszą być wyjątkowe, wykluczające ewentualność spłaty należności także w przyszłości – wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2015 r. I OSK 1593/13 oraz z dnia 16 lutego 2017 r. I OSK 1863/15. Organy ustaliły, że skarżąca ma 40 lat, jest osobą rozwiedzioną, samotnie wychowuje dwoje małoletnich dzieci realizujących obowiązek szkolny. Miejscem zamieszkania rodziny jest trzypokojowe mieszkanie w bloku stanowiące własność matki skarżącej, która prowadzi odrębne gospodarstwo domowe i pokrywa połowę miesięcznych rachunków. W miesiącu czerwiec 2019 r. łączna suma wydatków związanych z utrzymaniem mieszkania wyniosła 906,10 zł. Skarżąca nie posiada żadnych dodatkowych obciążeń finansowych, w tym kredytów. W rodzinie skarżącej nie występuje niepełnosprawność, skarżąca nie zgłaszała żadnych problemów zdrowotnych w rodzinie. Matka skarżącej zapewnia pomoc m. in. w opiece nad wnukami oraz zapewnia skarżącej oraz jej dzieciom odzież. Skarżąca jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Skarżąca zawarła umowę rezerwacji stanowiska handlowego na targowisku miejskim "[...]" w [...] w celu prowadzenia działalności handlowej w dni targowe we własnym imieniu i na własne nazwisko na okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. Skarżąca korzysta ze świadczeń niepieniężnych z pomocy społecznej w formie posiłku przyznanego dla małoletnich dzieci na okres od 2 stycznia 2019 r. do 21 czerwca 2019 r. W okresie od 1 stycznia 2019 r. do 30 kwietnia 2019 r. pobierała zasiłek okresowy z powodu bezrobocia w kwocie 218,00 zł miesięcznie. Skarżąca pobiera świadczenia rodzinne w wysokości 248,00 zł miesięcznie, świadczenia z funduszu alimentacyjnego w łącznej wysokości 900,00 zł miesięcznie, oraz świadczenie wychowawcze w wysokości 1.000,00 zł miesięcznie. Ponadto skarżąca korzysta z pomocy materialnej o charakterze socjalnym w wysokości 230,00 zł miesięcznie, przyznanej na okres od 1 września 2018 r. do 30 czerwca 2019 r. W konkluzjach do przedmiotowych ustaleń organy zasadnie przyjęły, że sytuacja rodzinna skarżącej nie kwalifikuje się jako "szczególnie uzasadniona". Skarżąca z pewnością nie funkcjonuje w ramach komfortu finansowego, jednakże posiada stabilne źródło dochodów – świadczenia wychowawcze, świadczenia z funduszu alimentacyjnego i z pomocy społecznej – stałe miejsce zamieszkania oraz pomoc w utrzymaniu siebie i dzieci od matki. Skarżąca jest osobą młodą i zdrową, a zatem zdolną do podjęcia zatrudnienia i poprawienia sytuacji finansowej swojej rodziny; zresztą jak wynika z akt sprawy skarżąca taką próbę podejmuje - rezerwacji stanowiska handlowego na targowisku. W perspektywie nie ma podstaw zakładać, że skarżąca nie będzie posiadać możliwości spłaty zadłużenia. Sytuacja skarżącej, choć niełatwa, nie jest szczególna. Nie można stwierdzić, że ochrona skarżącej i jej rodziny przed fiskalizmem państwa wyrażającym się w obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń zasadza się na konieczności utrzymania naczelnych wartości, kształtujących godność człowieka. Zwrot nienależnie pobranych świadczeń, tak w aktualnej sytuacji skarżącej, jak i w perspektywie uzyskania przez nią zatrudnienia jest możliwy i uzasadniony. Spłata przez dłużnika alimentacyjnego należności alimentacyjnych wypłaconych z Funduszu nie ma w sprawie znaczenia; a ponadto, jak wynika ze stanowiska organu, którego skarżąca nie podważała, była ona jedynie częściowa, nie całkowita. Art. 23 ust. 8 u.p.o.u.a. podstawy stosowania ma określone jednoznacznie i brak w nich wzmiankowanej okoliczności. W tym stanie rzeczy Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia jakiegokolwiek zarzutu skargi, co przełożyło się na jej oddalenie – art. 151 P.p.s.a.