II SA/Rz 1089/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. j. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji -skargę oddala- II SA/Rz 1089/16 UZASADNIEN IE Przedmiotem skargi A. spółka jawna z/s w [.] (dalej: "Spółka" lub skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] z dnia [.] maja 2016 r. nr [.] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, którą wydano w następujących okolicznościach; Decyzją z dnia [.] stycznia 2015 r. nr [.], Wójt Gminy [.] ustalił na wniosek P. środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie Stacji Paliw P. nr 135 zlokalizowanej w [.] przy ul. [.]. Została ona utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] decyzją z dnia [.] lutego 2015 r. nr [.]. Skargę na ostatnio wymienioną decyzję odrzucono prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. II SA/Rz 607/15. Podaniem z dnia 27 stycznia 2016 r. działający przez pełnomocnika CS oraz Spółka zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności obu ww. decyzji z powodu wydania ich z rażącym naruszeniem prawa. Przy jej wydawaniu nie uwzględniono bowiem przepisów ustawy o lasach (art. 3 pkt 1, art. 13 ust. 2 i 3, art. 30 ust. 3), ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne (art. 21 ust. 1), § 98 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, art. 6, 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślono, że Spółka, której wspólnikiem jest CS, musiała dostosować prowadzoną działalność (stacja paliw) do wymagań przepisów, podczas gdy takich samych obostrzeń nie nałożono na P., które prowadzić będzie podobną działalność, czym naruszono zasadę uczciwej konkurencji i równego traktowania. Ponadto zlokalizowanie magazynu paliw płynnych na 80 000 litrów, gazu w ilości 10 000 litrów oraz butli z gazem w ilości 20 sztuk w pasie drogowym w pobliżu lasu stanowi poważne zagrożenie ekologiczne. Decyzją z dnia [.] maja 2016 r. nr [.], SKO w [.] działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a., umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważność decyzji uznając, że wnioskodawcy nie przysługuje status strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ zwrócił uwagę, że rzeczywiście wnioskodawcy nie brali udziału w postępowaniu w charakterze stron. Planowane przedsięwzięcie nie będzie jednak oddziaływać na stację paliw zlokalizowaną przy ul. [.] 1a w [.], która znajduje się w odległości 2 km od miejsca lokalizacji inwestycji P. Brak zatem możliwości ustalenia i wskazania normy materialnoprawnej, której naruszenie godziłoby w interes prawny wnioskodawców. Decyzja środowiskowa nie ma wpływu na możliwość prowadzenia działalności gospodarczej innych podmiotów. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik wnioskodawców zarzucił, że decyzja Kolegium umarzająca postępowanie narusza art. 28 k.p.a. poprzez odmowę uznania jego mocodawców za strony postępowania. Przedstawione w uzasadnieniu argumenty odpowiadały treści wniosku inicjującego postępowanie. Opisaną na wstępie decyzją SKO w [.] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało swoją decyzję w mocy podtrzymując, że wnioskodawcy wykazali jedynie posiadanie interesu faktycznego, a nie prawnego, który legitymowałby ich do brania udziału w postępowaniu jako strony. Skargi na opisaną na wstępie decyzję wnieśli CS i Spółka, przy czym skargę CS odrzucono postanowieniem z dnia 8 września 2016 r. Spółka zarzuciła natomiast wydanie przez Kolegium decyzji z naruszeniem art. 28 k.p.a. poprzez odmowę przyznania wnioskodawcom statusu strony postępowania na podstawie przedstawionych przez nich okoliczności. Argumentacja skargi odpowiada treści wniosku inicjującego postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę SKO w [.] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. W piśmie z dnia 28 września 2016 r. stanowisko w sprawie przedstawił inwestor, P. S.A., wnosząc o odrzucenie skargi bądź jej oddalenie. Inwestor podzielił argumenty Kolegium o braku po stronie podmiotów inicjujących nadzwyczajne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Decyzje Kolegium nie naruszają również interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dlatego skargi powinny być uznane za niedopuszczalne z uwagi na brak legitymacji procesowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli legalności w zakresie wyznaczonym przez wyżej wskazane przepisy i przyjęty przez organy stan faktyczny sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustalony przez Kolegium stan faktyczny sprawy, Sąd poczytuje za własne ustalenia. Rozpoznając wniosek Spółki o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] z dnia [.] lutego 2015 r. Nr [.] oraz utrzymanej w mocy decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [.] z dnia [.] stycznia 2015 r. nr [.] ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie Stacji paliw P. nr 135, zlokalizowanej w [.] przy ul. [.], realizowanego w miejscowości [.] przez P. Warunkiem wystąpienie z wnioskiem o wszczęcia postępowania lub brania udziału w postępowaniu jest wykazanie się interesem prawnym, który jest niezbędnym elementem uznania danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego zgodnie z art. 28 k.p.a. Stosownie do tego przepisu stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Podstawą do ustalenia interesu prawnego są normy materialnego prawa administracyjnego regulujące podstawy prawne rozpoznania i rozstrzygnięcia danego rodzaju sprawę indywidualną w drodze decyzji administracyjnej. W regulacji materialnoprawnej prawa administracyjnego ochrona interesu prawnego nie jest ograniczona wyłącznie do jednostki, która ubiega się o uzyskanie uprawnienia. Interes prawny mają wówczas jednostki, które mogą zostać ograniczone w uprawnieniach z powodu przyznania określonego, przedmiotowego uprawnienie innej jednostce. Szeroki zakres możliwości krzyżowania się sprzecznych interesów prawnych dotyczy spraw z zakresu pozostającego w związku z ochroną środowiska. Nie ma w większości norm prawa, które by w pełen sposób regulowały interes prawny jednostek. Oceniając istnienie interesu prawnego na gruncie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016r. poz. 353 ze zm.) należy odnieść się do treści art. 3 pkt 13 ww. ustawy, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o przedsięwzięciu - rozumie się przez to zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegające na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin, przedsięwzięcie powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty". Rozwiązanie to należy uwzględnić przy ocenie interesu prawnego podmiotu występującego o udzielenie ochrony prawnej w sprawach ochrony środowiska, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt li OSK 1976/14 dostępny w CBOSA). Powyższe uwagi prowadzą do konkluzji, że przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a oprócz tego inne podmioty, jeżeli ich nieruchomości mieszczą się w zasięgu planowanego przedsięwzięcia, przy czym pojęcie oddziaływania jest rozumiane jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie w szerokim znaczeniu sąsiedztwa. W pojęciu tym mieści się zatem rzeczywisty wpływ zarówno na korzystanie z innych nieruchomości, jaki na wartości prawnie chronione, np. środowisko. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie — o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. W takim przypadku można mówić o istnieniu interesu faktycznego. Tak rozumiany interes prawny stał się podstawą dla oceny, czy skarżąca Spółce legitymuje się interesem prawnym, czyli kwalifikacji do bycia stroną w postępowaniu do udziału w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 k.p.a., a także z prawem do wszczęcia postępowania administracyjnego. Wtoku postępowania administracyjnego organy ustaliły, że Spółka nie była stroną w postępowaniu związanym z oceną oddziaływania na środowisko, gdyż planowana inwestycja polegająca na przebudowie istniejącej stacji paliw P. 135 zlokalizowana w [.] nie oddziałuje na stację paliw prowadzoną przez skarżącą Spółkę przy ul. [.] 1a, usytuowanej w odległości powyżej 2 km. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia wynika, że stacja Paliw P. jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwała nr [.] 98 Rady Miejskiej w [.] z dnia [.] czerwca 1998 r., w którym działką nr 275 oznaczona jest symbolem UT-2, zdefiniowane, jako tereny usług technicznych. Kolegium odniosło się też do terenów sąsiadujących z działką nr 275, dla których obowiązują ustalenia planu - ze zmianą nr 2 dla ulicy [.] w [.], uchwaloną uchwałą nr [.] 03 Rady Miejskiej w [.] z dnia [.] sierpnia 2013 r. i są oznaczone symbolem - UT-5 i przeznaczone dla usług technicznych. W raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zawarto zapis, że obiekty i urządzenia wraz infrastrukturą mają być zaprojektowane zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Zatem zostały zawarte gwarancje formalne, wynikające z przepisów prawa dla zrealizowania inwestycji w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Celem planowanej inwestycji jest zastąpienie starego i wyeksploatowanego obiektu stacją paliw gwarantującą nowoczesne standardy bezpieczeństwa. Kolegium wyjaśniło, że wywodzenie interesu prawnego z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jest zbyt daleko idące w kontekście pomocy Państwa udzielanej przedsiębiorcom na zasadach i w formach określonych w odrębnych przepisach z poszanowaniem zasad równości konkurencji. Kwestionowana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie ogranicza Spółki w prawie do nieruchomości, nie pozbawia możliwości korzystania z rzeczy i pobierania z niej pożytków w rozumieniu art. 140 k.c. Zatem zaplanowana przebudowa stacji paliw P. w żaden sposób nie wpłynie na funkcjonowanie stacji paliw skarżącej Spółki. W skardze skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez odmowę przyznania przymiotu strony. Przedstawione wyżej argumenty wskazują, że Kolegium zasadnie odmówiło skarżącej Spółce przyznania przymiotu strony wobec wykazania braku interesu prawnego tak na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego jak i kodeksu cywilnego. Z tej przyczyny skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki Kolegium dokładnie odniosło się do treści wniosku jak i zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czemu dało wyraz w uzasadnieniach obydwu decyzji. Lokalizacja inwestycji wynika z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dodać wypada, że inwestycja w tym miejscu już istnieje, a aktualnie dokonuje się jej przebudowy. Kolegium orzekając o braku interesu prawnego strony umorzyło postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wobec przyjęcia bezprzedmiotowości podmiotowej. Wydaje się, że właściwszą formą byłoby wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (wniosek), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu nie jest to jednak naruszenie przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Właściwe rozumienie art. 61 a § 1 k.p.a. oznacza, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w tym trybie jest dopuszczalna w przypadku, gdy brak przymiotu strony u wnioskodawcy jest oczywisty. Przy czym, warunek oczywistości braku przymiotu strony u wnoszącego podanie jest spełniony, jeżeli wynika już z podania o wszczęcie postępowania lub okoliczność ta została stoi e rdzo na w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej, np. dotyczących interpretacji przepisów, z których wnoszący podanie wywodzi swoją legitymację procesową. Możliwa jest sytuacja, gdy w przypadku decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego ustalenie, czy wnioskodawca może być uznany za stronę postępowania wymaga dokonania analizy dokumentacji w celu ustalenia parametrów planowanej inwestycji i oceny, czy inwestycja ta będzie skutkowała oddziaływaniem na nieruchomość wnioskodawcy. Dokonanie tych ustaleń z pewnością nie sprowadza się wówczas do dokonania prostych czynności organu administracji publicznej. Proste czynności organu administracji mogą mieć miejsce wówczas, gdy np. nieruchomość na której ma być realizowana inwestycja położona jest w znacznej odległości od nieruchomości należącej do podmiotu występującego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Nie ma to jednak miejsca w sytuacji, gdy wnioskodawca jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z działkami objętymi inwestycją (wyrok NSA z 18 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 330/15; LEX nr 2206606). Warunkiem zastosowaniu art. 105 § 1 pkt 1 k.p.a. jak i art. 61a k.p.a. jest brak interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., który stanowi warunek sine qua non do uznania za stroną postępowania. O wyborze formy zakończenia postępowania wszczętego wnioskiem, który nie pochodzi od strony decyduje etap postępowania na którym można już ocenić istnienie, bądź brak interesu prawnego, co należy łączyć z zakresem przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego tej kwestii. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.