II SA/Rz 1089/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Popek Sędzia WSA Grzegorz Panek / spr./ Asesor WSA Jacek Boratyn Protokolant sekr. sąd. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę. Przedmiotem skargi E. D. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, którą wydano w następujących okolicznościach: Podaniem z dnia 9 czerwca 2017 r. E. D. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, nieważności decyzji Starosty Powiatu z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], którą skierowano ją na badania lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W ocenie wnioskodawczyni, Starosta przed wydaniem decyzji nie zgromadził dowodów, w tym od organu właściwego w sprawie orzekania o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy, które nasunęłyby wątpliwość co do jej stanu zdrowia, a oparł się jedynie na informacji przekazanej mu przez Prokuraturę Rejonową. Naruszył tym samym przepisy art. 75 ust. 1 pkt 5 i art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) i ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu z dnia [...] lipca 2014 r. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 157 § 1, art. 158 § 1, art.156 § 1 pkt 1 i art. 17 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) dalej określanej skrótem: "k.p.a.", oraz art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r. poz. 600 ze zm.). W uzasadnieniu wywiedziono, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ma ograniczony zakres, ponieważ w jego toku nie dokonuje się ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, lecz ocenia tylko, czy wydane wcześniej rozstrzygnięcie nie jest dotknięte wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie takich okoliczności musi być niewątpliwe. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki społeczne wywołane decyzją. Następnie ustalono, że materialnoprawną podstawę wydania przez Starostę decyzji stanowił art. 99 ustawy o kierujących pojazdami. Zgodnie z jego ust. 1 pkt 2 lit. b, starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Decyzję taką wydaje się z urzędu w przypadku określonym w art. 99 ust. 2, tj. na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych (pkt 1 lit. a) albo zawiadomienia właściwych organów orzekających o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy (pkt 1 lit. b). W myśl zaś art. 75 ust. 1 pkt 5, badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega między innymi osoba posiadająca prawo jazdy, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Z powołanych przepisów wynika, w ocenie Kolegium, nakaz poddania się sprawdzeniu stanu zdrowia tylko wówczas, gdy istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy. Okoliczności ustalone przez organ muszą z dużym prawdopodobieństwem wskazywać, że w stosunku do kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do jego dalszego udziału w ruchu, przy czym przeciwwskazania te powinny zostać zweryfikowane podczas badania lekarskiego. Istotą postępowania administracyjnego w zakresie skierowania kierowcy na badanie lekarskie nie jest jednak weryfikacja jego stanu zdrowia. W przedmiotowej sprawie informację o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia wnioskodawczyni organ uzyskał na podstawie okoliczności wskazanych przez Prokuraturę Rejonową wynikających z opinii biegłych neurologa i psychiatry odnoszącej się do stanu zdrowia E. D. Stanowiły one wystarczająco wiarygodną informację - podstawę do wydania decyzji w przedmiocie skierowania na badania lekarskie w trybie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami. Na to zawiadomienie od Prokuratora zwrócono uwagę w decyzji Starosty. W skardze E. D. ponownie podniosła, że przed wydaniem decyzji Starosta nie był w posiadaniu zawiadomienia od właściwego organu orzekającego o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy, które dotyczyłoby istnienia uzasadnionych zastrzeżeń co do jej stanu zdrowia. Nie dysponował zatem materiałem dowodowym, który mógłby stanowić podstawę do wydania kwestionowanej decyzji. Ponadto po otrzymaniu decyzji udała się do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy, gdzie stwierdzono, że jest zdolna do kierowania pojazdami kat. B, a pomimo przedłożenia stosownych zaświadczeń lekarskich Starosta w dalszym ciągu nie wydał jej zatrzymanego prawa jazdy. Nie są dla niej zrozumiałe wywody Kolegium odnoszące się do okoliczności wskazanych przez Prokuraturę dotyczących oceny zdrowia psychicznego, ponieważ Starosta nie kierował jej na badania psychologiczne. Brak było więc podstaw do wydania tej decyzji, a przez to jest ona obarczona wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a kontrolowana decyzja okazała się zgodna z prawem, pomimo pewnych mankamentów natury proceduralnej. W pierwszej kolejności zauważyć należy - mając na uwadze przepisy art. 16 i art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), że zaskarżona decyzja wydana została w dniu [...] sierpnia 2017 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w nadzwyczajnym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. Wniosek inicjujący postępowanie administracyjnego wniesiono zaś w dniu 9 czerwca 2017 r. Tak więc E. D. przysługiwało od tej decyzji prawo zwrócenia się do Kolegium z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., albo - stosownie do art. 16 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r., skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a. bez skorzystania ze środka prawnego określonego w art. 127 § 3 k.p.a. Zarówno do postępowania administracyjnego, jak i postępowania sądowoadministracyjnego zastosowanie znajdowały przepisy w brzmieniu nadanym ww. nowelizacją, obowiązujące od dnia 1 czerwca 2017 r. E. D. skorzystała z tej drugiej możliwości, nadając w dniu 31 sierpnia 2017 r. skargę na decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r. Po drugie wskazać należy, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) określanej dalej skrótem "p.p.s.a.". Zgodnie z nim, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi może nastąpić w przypadkach określonych w art. 145 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia zaskarżonej decyzji administracyjnej lub stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności postanowienia wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Okoliczności takich w kontrolowanej sprawie jednak nie stwierdzono. Kontrolowaną decyzję wydano w nadzwyczajnym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie Kolegium, decyzja Starosty z dnia [...] lipca 2014 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, nie była również pozbawiona podstawy prawnej. Skarżąca uważa z kolei, że Starosta wydał decyzję bez zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego, który uzasadniałby wątpliwości co do stanu jej zdrowia i uzasadniał skierowanie jej na badania lekarskie. Nie przeprowadził właściwie postępowania wyjaśniającego. Prawidłowo Kolegium wywiodło, że nadzwyczajne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie służy ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, ponieważ dokonano tego kwestionowaną decyzją. Postępowanie nadzwyczajne służy natomiast ocenie, czy wydana i ostateczna decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym nie jest obarczona choćby jedną z wad określoną w przepisach art. 156 § 1 k.p.a. Tak ta kwestia jest jednoznacznie oceniana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. I OSK 1021/13; opublikowany na stronie internetowej "http://orzeczenia.nsa.gov.pl") oraz literaturze prawniczej (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016, komentarz do art. 156). Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od skodyfikowanej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji, dlatego też ustalenie przesłanki nieważności musi nastąpić ponad wszelką wątpliwość. Z akt sprawy wynika, że w piśmie z dnia 30 czerwca 2014 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej zwrócił się do Starosty Powiatu o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 99 ust. 1 pkt 2 lib. b) ustawy o kierujących pojazdami, w celu skierowania E.D. na badanie lekarskie wobec uzasadnionego zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia wynikającego z opinii sądowo-psychiatrycznej, dołączonej do wniosku, w której wskazano na fakt pozostawania przez nią w leczeniu neurologicznym spowodowanym zaburzeniem krążenia mózgowego z powodu nasilonej miażdżycy tętnic mózgowych. W piśmie z dnia 7 lipca 2014 r. zawiadomiono E. D. o wszczęciu na wniosek Prokuratury Rejonowej postępowania w ww. sprawie. W dniu [...] lipca 2014 r. Starosta wydał, na podstawie tegoż art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o kierujących pojazdami, decyzję nr [...] o skierowaniu E. D. na badania lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, wskazując w uzasadnieniu na "otrzymanie zawiadomienia od właściwego organu orzekającego o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy dotyczące istnienia uzasadnionych zastrzeżeń, co do stanu zdrowia kierowcy". Decyzja ta stała się ostateczna wobec niewniesienia od niej odwołania. Skarżąca nieważności decyzji Starosty upatrywała w tym, że organ ten wydał decyzję bez należycie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, bez uzyskania dokumentów określonych w powołanym w podstawie prawnej decyzji przepisie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o kierujących pojazdami. Upatrywała w tak określonym uchybieniu rażącego naruszenia prawa lub brak podstawy prawnej decyzji, tj. przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi, gdy w systemie prawnym brak jest w ogóle normy prawnej, która mogłaby stanowić podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia. Powołanie zaś w podstawie prawnej decyzji tylko przepisu niewłaściwego stanowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., tj. wymagań formalnych stawianym decyzji administracyjnej. Z kolei przez rażące naruszenie prawa rozumie się naruszenie oczywiste i wyraźne jednoznacznego w brzmieniu przepisu prawa, które stanowi zaprzeczenie stypizowanej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 k.p.a. zasady praworządności (działania na podstawie i w granicach prawa), negację całości lub części powszechnie obowiązujących przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2010 r. sygn. I FSK 1867/10). O ile w ujęciu doktrynalnym przesłanka nieważności decyzji stypizowana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może wiązać się z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli przybiera ono charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem, o tyle w praktyce przede wszystkim jest to podstawa odwoławcza albo żądania wznowienia postępowania, a nie nieważności. Możliwe jest przyjęcie rażącego naruszenia przepisów postępowania wówczas, gdyby organ wydał decyzję bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego odnoszącego się do przedmiotu postępowania, a zatem podjął określone rozstrzygnięcie bez jakichkolwiek ustaleń faktycznych i zgromadzenia jakichkolwiek dowodów, jeżeli było to oczywiście w danej sprawie konieczne (por. w tym zakresie stanowisko zajęte przez NSA w wyrokach z dnia 13 września 2007 r. sygn. II OSK 1212/06 oraz z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. II GSK 847/14). Jeżeli natomiast akta sprawy wskazują, że w sprawie zgromadzono pewne dowody, a jedynie nie powołano się na nie wyraźnie w uzasadnieniu decyzji, to uchybienie takie, odczytywane w kontekście art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., zazwyczaj nie będzie mogło być poczytane jako rażące. Podstawę prawną decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2014 r. stanowił przepis art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o kierujących pojazdami, który w dacie jej wydania miał następujące brzmienie: Starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Z kolei w uzasadnieniu decyzji zacytowano całą treść art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. a-c, przy czym litery a) i b) zostały przekreślone, a pozostawiona treść lit. c) brzmiała, że Starosta wydaje decyzję administracyjną, o której mowa w ust. 1, z urzędu, na podstawie zawiadomienia właściwych organów orzekających o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy - w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. b. W tym właśnie, tj. braku takich dowodów, skarżąca upatrywała podstawy nieważności decyzji. Nie ulega wątpliwości, czego Kolegium jednak wprost nie stwierdziło i co należy poczytać to temu organowi jako uchybienie proceduralne, że pomiędzy podstawą prawną decyzji Starosty a jej uzasadnieniem brakuje spójności. Uzasadnienie decyzji Starosty uchybiało wymaganiom określonym w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., ponieważ nie zawierało przytoczenia ani wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak też dokonanych ustaleń faktycznych. Biorąc jednak pod uwagę, że impulsem do przeprowadzenia postępowania było żądanie prokuratora, o czym skarżąca była poinformowana zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, który oparł je na treści przekazanej staroście opinii sądowo-psychiatrycznej, które to dokumenty znajdują się w aktach sprawy, nie ulega wątpliwości, że w takich okolicznościach faktycznych podstawa prawna do wydania decyzji znajdowała się w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o kierujących pojazdami. Ten zaś właśnie przepis Starosta powołał w podstawie prawnej wydanego przez siebie rozstrzygnięcia. Natomiast powołana w uzasadnieniu wydanej przez niego decyzji treść art. 99 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zawierała przepisy kompetencyjne (procesowe), których powołanie było całkowicie zbędne. Jeżeli jednak miało już miejsce, to powinno ograniczać się do treści art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. a). W żadnym jednak razie w uzasadnieniu decyzji nie powinna znajdować się treść wykreślona (przekreślona) w sposób, jak to uczynił Starosta (z trzech liter tego punktu przekreślono treść lit. a) i b), pozostawiając treść lit. c)). Niemniej, jest to tylko uchybienie natury procesowej, konkretnie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., któremu nie można przypisać cech rażącego, ponieważ nie miało ono bezpośredniego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Za taką oceną przemawia zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych oraz praworządności. Wprawdzie kwestionowana decyzja jest dla obywatela mało czytelna i może podważać zaufanie do organów państwa, ale mimo wszystko znajduje umocowanie w prawie, a skarżąca była informowana o przyczynie wszczęcia postępowania. Wskazane mankamenty mogły być zwalczane przez skarżącą w odwołaniu, którego wówczas jednak nie wniosła. Skarżąca powoływała się także w swych pismach na art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami. Stanowił on, że badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zwanemu dalej "badaniem lekarskim", podlega, z zastrzeżeniem ust. 4, osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. W świetle więc powyżej zaprezentowanego stanowiska nie może być mowy o naruszeniu przez Starostę tego przepisu. Regulacja ta, mająca charakter materialnoprawny, określająca obowiązki osoby posiadającej prawo jazdy, odpowiada przepisom o charakterze procesowym zawartym w art. 99 ustawy o kierujących pojazdami. W świetle powyższego, zasadnie Kolegium przyjęło, że decyzja Starosty nie została wydana bez podstawy prawnej i nie narusza ona prawa w sposób rażący. Skierowanie na kontrolne badanie lekarskie znajdowało swoje umocowanie prawne w przepisach art. 75 ust. 1 pkt 5 i art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o kierujących pojazdami. Starosta dysponował wnioskiem Prokuratora i treścią opinii sądowo-psychiatrycznej, której treść uzasadniała powzięcie przez niego zastrzeżeń co do stanu zdrowia E.D. Brak było zatem podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Ujawnione przez Sąd uchybienia proceduralne nie miały charakteru rażącego, nie wywarły decydującego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wprawdzie Kolegium mogło poczynić szersze rozważania w tym zakresie i nieco je usystematyzować, ale ostatecznie poczyniło wystarczające ustalenia i dokonało ich właściwej subsumpcji. Powinno również wykazać się większą starannością przy formułowaniu pouczenia wydanej przez siebie decyzji, które ze względu na rozbudowaną treść mogło okazać się dla skarżącej nieczytelne w zakresie odnoszącym się do wysokości opłat sądowych. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 9 k.p.a. pouczenie w decyzji powinno m.in. wskazywać konkretną wysokość wpisu od skargi, a nie cytować całe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bez jakiegokolwiek odniesienia się do konkretnej wartości wpisu. Uchybienie to nie mogło jednak mieć wpływu na wynik sprawy, ponieważ nawet w razie nieuiszczenia wpisu do strony skarżącej kierowane jest stosowne wezwanie na podstawie właściwych przepisów p.p.s.a. Pouczenie w tym zakresie miało więc charakter wyłącznie informacyjny dla strony. Pozostałe podnoszone przez skarżącą argumenty związane z jej stanem zdrowia i uzyskaniem zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego jej zdolność do kierowania pojazdami nie mogły być w postępowaniu sądowym uwzględnione, ponieważ wykraczały poza jego granice. Sąd nie mógł również uwzględnić wniosku o wezwanie w celu przesłuchania osób wymienionych w piśmie z dnia 23 października 2017 r., ponieważ w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadzenie takiego dowodu byłoby niedopuszczalne. Wytknięte Kolegium uchybienia nie uzasadniały zastosowania przez Sąd instrumentów prawnych określonych w art. 145 p.p.s.a. Skarga okazała się niezasadna i jako taka podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.