II SA/Rz 1089/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania i wezwania do wystąpienia o rozstrzygnięcie sporu -skargę oddala- II SA/Rz 1089/19 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi K. K. jest postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej w skrócie: "PWIS") z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego i wezwania do wystąpienia do sądu o rozstrzygnięcie sporu. W podstawie prawnej organ powołał art. 97 § 1 pkt 4, art.100, art. 101, art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 K.p.a. oraz art. 10 ust. 1, art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2017 r. poz. 912 ze zm., aktualny t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1473). Z nadesłanych akt administracyjnych i uzasadnienia postanowienia wynika, że dnia [...] maja 2016 r. K. K. zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (dalej skrócie "PPIS") z wnioskiem o wydanie zezwolenia na ekshumację i przewiezienie szczątków ludzkich - matki W. K. z domu L., zmarłej [...] września 1997 r., pochowanej na Cmentarzu Komunalnym w K. przy ul. [...] w celu pochowania w grobie rodzinnym na Cmentarzu Komunalnym w J. ul. [...]. Oświadczył, że jest jedyną osobą uprawnioną do złożenia wniosku. Decyzją z [...] czerwca 2016 r. PPIS zezwolił na dokonanie ekshumacji szczątków W. K. z ustalonym terminem na dzień [...] czerwca 2016 r., a postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. wstrzymał z urzędu wykonanie tej decyzji. W dalszej kolejności postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] PPIS wznowił z urzędu postępowanie w sprawie wydania K. K. zezwolenia na dokonanie ekshumacji szczątków ludzkich. Wyjaśnił, że w dniu [...] czerwca 2016 r. do PPIS wpłynęło pismo A. K., w którym sprzeciwił się przeprowadzeniu ww. ekshumacji wskazując, że w 1997 r. szczątki jego matki S. K. oraz W. K. zostały wymieszane, a ich pochówku dokonano bez identyfikacji do jednej trumienki. Od przedstawiciela Zarządcy Cmentarza organ uzyskał oświadczenie, że nieznana jest im sytuacja dotycząca zbierania szczątków pochowanych w przedmiotowym grobowcu. Zdaniem organu wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne przemawiające za wznowieniem postępowania w sprawie wniosku K. K., w celu usunięcia wątpliwości co do możliwości pomieszania szczątków ludzkich w grobowcu znajdującym się na Cmentarzu Komunalnym w K. ul. [...] - sektor B rząd A grób nr 1. Wobec braku możliwości jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego PPIS postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. Wyjaśnił, że prawo do pochowania osoby zmarłej wraz z prawem do ekshumacji stanowi dobro osobiste zwane prawem do grobu, które chronione jest przepisami art. 23 i 24 k.c. Uprawnienia te mogą przysługiwać więcej niż jednej osobie. W tym wypadku ustalonymi przez PPIS stronami są K. K. i A. K. Wobec rozbieżności ich stanowisk PPIS zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd. Zażalenie na to postanowienie złożył K. K., zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W jego ocenie jest jedyną osobą uprawnioną do decydowania o zmianie pochówku swojej matki. Kwestia prawa do sądu jest indywidualną sprawą, która jest poza zakresem Inspektora Sanitarnego i nie może stanowić zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie. Zażalenie złożył również A. K. wnosząc o uchylenie postanowienia. Poinformował, że pismo z dnia [...] czerwca 2016 r. nie było sprzeciwem na podjętą decyzję o ekshumacji a jedynie informacją udzieloną organowi. A. K. zgodził się z wnioskiem K. K. dotyczącym ekshumacji, jednak zażądał, by cały proces został przeprowadzony w oparciu o obowiązujące w tym przedmiocie standardy, tak by nie doszło np. do nieodwracalnej w skutkach pomyłki z przetransportowaniem szczątków zwłok matki S. K. ze szczątkami W. K. do grobowca w J. Postanowieniem z [...] października 2016 r. PWIS utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ stwierdził, że w pełni popiera stanowisko organu I instancji. Mimo, że A. K. w zażaleniu oświadczył, że nie sprzeciwia się ekshumacji, to organ mając wiedzę, że we wspólnej trumnie mogą znajdować się szczątki wielu osób zmuszony jest ekshumację wstrzymać do czasu rozstrzygnięcia o prawie do dysponowania tym wspólnym grobem. Na skutek skargi K. K. WSA w Rzeszowie wyrokiem z 25 kwietnia 2017 r., sygn. II SA/Rz 1645/16 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające go postanowieni PPIS z [...] sierpnia 2016 r. Sąd przedstawiając ciąg czynności procesowych zauważył, że zawieszenie postępowania administracyjnego jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy postępowanie jest w toku, tzn. w okresie od daty wszczęcia postępowania do daty wydania decyzji w danej instancji. W razie gdy postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji zawieszenie takiego postępowania nie jest dopuszczalne. W rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji wydana została w dniu [...] czerwca 2016 r. Nie wnoszono od niej odwołania, więc po upływie 14 dni stała się ostateczna. Wydane z urzędu postanowienie o wznowieniu postępowania w tej sprawie, tylko potwierdza ten fakt. Brak było podstaw do zawieszenia postępowania, które nie jest w toku, które zostało zakończone decyzją ostateczną. W dalszej kolejności PPIS decyzją z dnia [...] października 2017 r. uchylił decyzję własną z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] i odmówił wydania zezwolenia na przeprowadzenie ekshumacji i przewiezienie szczątków ludzkich – W. K. z domu L. W ocenie PPIS nie było możliwości wydania zgody na ekshumację szczątków ludzkich W. K. w sytuacji niejednoznacznej, gdzie w jednej trumience, co przyjęto w prowadzonym postępowaniu znajdują się szczątki dwóch zmarłych osób, a spór między osobami nie może być rozstrzygnięty w postępowaniu administracyjnym. Wwyjaśnił, że istnieje spór między uprawnionymi do pochowania zmarłych w grobie rodzinnym znajdującym się na Cmentarzu Komunalnym w K. ul. [...] (sektor B4, rząd A, grób nr 1). Zgoda na ekshumację może być wydana w przypadku, gdy nie ma wątpliwości co do tożsamości osób, których szczątki mają być ekshumowane i wnioski o ekshumację zostaną złożone przez osoby uprawnione do pochowania zmarłych krewnych. Zgodnie z obowiązującym orzecznictwem sądów wniosek o ekshumację z grobowca rodzinnego powinien pochodzić nie od jednej, a od wszystkich uprawnionych żyjących krewnych (tj. zstępnych, krewnych bocznych do 4 stopnia pokrewieństwa). Jak wynika z informacji uzyskanych od zarządcy cmentarza, w grobie murowanym oznaczonym numerem B4, A1 odnotowanych jest 7 pochówków, co potwierdził w protokole spisanym w dniu [...] czerwca 2016 r. uczestnik A. K. PPIS ustalił, że uprawnionymi do złożenia przedmiotowego wniosku w sytuacji grobowca rodzinnego są zarówno skarżący jak i uczestnicy A. K. i W. L. (właściciel grobowca), którzy takiego wniosku nie złożyli. Dalej PPIS wyjaśnił, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego przyjął, że w grobie rodzinnym oznaczonym numerem B4, A1 w jednej trumience są złożone szczątki ludzkie W. K. i S. K., oraz, że A. K. sprzeciwia się ekshumacji swojej matki S. K. z uwagi na ryzyko ich pomieszania. W ocenie PPIS, nie ma możliwości wydania zgody na ekshumację szczątków ludzkich W. K. w sytuacji niejednoznacznej, gdzie w jednej trumience znajdują się szczątki dwóch zmarłych osób, a spór pomiędzy osobami nie może być rozstrzygnięty w postępowaniu administracyjnym. Po rozpoznaniu odwołania złożonego od tej decyzji PWIS decyzją z [...] grudnia 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując stanowisko organu I instancji. Po rozpoznaniu skargi K. K. od tej decyzji WSA w Rzeszowie wyrokiem z 17 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Rz 309/18 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz postanowienie PPIS z [...] czerwca 2016 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji oraz postanowienie z [...] lipca 2016 r. o wznowieniu postępowania. Sąd zauważył, że nie było dopuszczalne wydanie postanowienia z dnia [...] czerwca 2016 r. o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy w dniu [...] czerwca 2016 r. (dzień doręczenia decyzji skarżącemu K. K. jako wnioskodawcy) do tego organu wpłynęło pismo A. K., który powołując się na okoliczności świadczące o posiadaniu interesu prawnego w sprawie o wydanie zezwolenia na ekshumację i przewiezienie szczątków ludzkich, wyraził sprzeciw wobec wniosku skarżącego. Sąd zauważył, że w odniesieniu do decyzji nieostatecznej obowiązuje zasada pierwszeństwa weryfikacji w trybie odwoławczym. Jeżeli po doręczeniu decyzji co najmniej jednej stronie, w otwartym terminie do wniesienia odwołania, zostanie złożone pismo osoby, która jest stroną i która żąda weryfikacji nieostatecznej decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, to organ powinien potraktować powyższe pismo jako odwołanie. Powyższe skutkowało uchyleniem wskazanych w sentencji rozstrzygnięć i powrotem sprawy administracyjnej do trybu zwyczajnego. Sąd zalecił by w ponownie prowadzonym postępowaniu organy ustaliły, czy i w jakim zakresie u podstaw sprzeciwu A. K. znajdują się względy związane z prawem do dysponowania grobem lub szczątkami ludzkimi, a w jakim osoba ta wyraża jedynie sprzeciw wobec możliwego objęcia ekshumacją szczątków jego matki, które zostały pochowane w grobie i złożone do jednej trumny razem ze szczątkami matki K. K. W tym zakresie konieczne jest ustalenie, czy do złożenia w jednej trumnie szczątków co najmniej dwóch osób w ogóle doszło i czy możliwa jest identyfikacja tych szczątków bez konieczności przeprowadzania szczegółowych badań laboratoryjnych, dla których podstawą nie może być art. 15 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Organy inspekcji sanitarnej nie mają bowiem kompetencji do przeprowadzania badań identyfikacyjnych w postępowaniu w sprawie o wydanie zezwolenia na ekshumację i przewiezienie szczątków ludzkich. W tej sytuacji PPIS przekazał pismo z [...] czerwca 2016 r. A. K. do PWIS jako odwołanie, a organ ten decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] uchylił decyzję PPIS z [...] czerwca 2016 r. nr [...] zezwalającą K. K. na ekshumację szczątków matki W. K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. PPIS po wszczęciu postępowania i ponownie przeprowadzonym postępowaniu decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] odmówił wydania zezwolenia K. K. na przeprowadzenie ekshumacji szczątków matki W. K. z grobu rodzinnego w K. i przewiezienia w celu pochowania na Cmentarzu Komunalnym w J. Organ wskazał na istniejący spór pomiędzy uprawnionymi do pochowania w grobie rodzinnym, a nadto ustalono, że uprawnieni nie wyrażają zgody na ekshumację i przeniesienie szczątków W. K. Po rozpoznaniu odwołania złożonego od tej decyzji PWIS decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazał, że organ I instancji nie miał prawa pomijać w decyzji faktu pomieszania szczątków osób pochowanych we wspólnym grobowcu. Nie wiadomo było z akt postępowania, czy przy otwarciu grobowca w 1997 r. osoby uczestniczące miały pewność, że są to szczątki osób pochowanych w 1970 i 1977, a nie osób pochowanych w 1980 r. (trzy lata później a siedemnaście przed 1997 r.) lub w 1982 (piętnaście lat przed 1997 r.). Konieczne było bezsporne ustalenie kręgu krewnych w linii prostej i bocznej oraz powinowatych w linii prostej śp. W. K. Ponadto śp. W. K. nosiła panieńskie nazwisko L. i nie wiadomo czy była ona w jakikolwiek sposób skoligacona z rodziną L. (J. L., z domu K. i J. L., których dzieckiem jest pan W. L.) co również wpływałoby na krąg stron uprawnionych do jej ekshumacji. PPIS nie wyjaśnił dlaczego państwo L. (A. i W.) uprawnieni są to wypowiadania się w sprawie o ekshumację śp. W. K. (jakie są ich koligacje rodzinne z W. K). W ponownie prowadzonym postępowaniu PPIS nie stwierdził jednoznacznie czy doszło do pomieszania szczątków ludzkich w przedmiotowym grobowcu rodzinnym. Trudno ustalić ten fakt jednoznacznie, gdyż osoby które wyraziły zgodę na złożenie do jednej trumienki szczątków nie żyją, a osoby zgłaszające ten fakt zostały tylko o tym poinformowane i nie były obecne przy tym zdarzeniu. Wnioskodawca i obecny zarządca Cmentarza w K. oraz K. B. nie potwierdzają tego faktu, a Prokuratura Rejonowa w K. odmówiła wszczęcia dochodzenia z uwagi na przedawnienie karalności przestępstwa. Zgody na przeprowadzenie ekshumacji szczątków ludzkich z przedmiotowego grobowca nie wyrażają ponownie A. K. i W. L. Zgodnie z pismem z [...] września 2017 r. otrzymanym od Zarządcy Cmentarza w K. właścicielem grobowca jest W. L. Natomiast z chwilą pochowania matki J. L. w grobowcu rodzinnym tj. od 1999 r. przejął opiekę wraz ze swoją żoną A. L. nad przedmiotowym grobowcem (pismo z [...] września 2017). W tej sytuacji PPIS w związku z zaistnieniem sporu pomiędzy uprawnionymi do ekshumacji szczątków W. K. i S. K. (przy założeniu, że to szczątki tych dwu zmarłych pomieszane są we wspólnej trumience), postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie i wezwał K. K. do wystąpienia w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się ww. postanowienia, do właściwego Sądu Okręgowego Wydział Cywilny, o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu i poinformowanie o tym fakcie PPIS. Organ uznał, że rozstrzygniecie spornego prawa do dysponowania (w tym złożenia wniosku o ekshumację) szczątkami złożonymi we wspólnym grobowcu, a prawdopodobnie pomieszanymi, stanowi zagadnienie wstępne, co stanowi o zawieszeniu postępowania. Zażalenie na to postanowienie złożył K. K. zarzucając naruszenie art. 15 w zw. z art.10 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez niewłaściwą interpretację i przez błędne ustalenie stanu faktycznego. Zakwestionował ustalenie, że A. K. i W. L. są siostrzeńcami W. K., natomiast A. L. nie jest krewną ani w linii prostej ani w linii bocznej. Jego zdaniem jest jedyną osobą uprawnioną do decydowania o miejscu pochowania zwłok zmarłej W. K. PWIS po rozpatrzeniu ww. zażalenia postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ podał, że w sprawie istnieje niepewność i spór rodzinny co do kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku, jak i wyrażenia zgody co do ekshumacji szczątków ś.p. W. K. Zaznaczył, że nawet gdyby wszystkie osoby uprawnione do wyrażenia zgody na ekshumację zostały przez organ ustalone (krąg krewnych i powinowatych ś.p. W. K.) i taką zgodę wyraziły, to istniałoby niebezpieczeństwo wydania decyzji wyrażającej zgodę na ekshumację, która byłaby decyzją niewykonalną, a tym samym obarczoną sankcją nieważności. Istnieje bowiem wątpliwość co do stanu zawartości grobowca, podejrzenie pomieszania szczątków osób w nim pochowanych. Zaznaczył, że organ inspekcji sanitarnej ma kompetencję do wydawania decyzji o zgodzie na ekshumację, czyli wydobycie szczątków w celu pochowania ich w innym miejscu, nie zaś na otwarcie grobu i sprawdzenie jego zawartości. Wola wnioskodawcy dokonania ekshumacji szczątków jego matki będzie mogła być wzięta pod uwagę przez organ jedynie w przypadku jednoznacznego ustalenia stanu grobowca i kręgu osób uprawnionych do wyrażania zgody na ekshumację tych szczątków. Do czasu ustalenia tych faktów przez sąd powszechny nie jest możliwe wyrażenie zgody na ekshumację. Gdyby po otwarciu grobowca, czego nie może nakazać PPIS, okazało się, że prawdą jest twierdzenie o pomieszaniu szczątków, wówczas konieczna byłaby identyfikacja konkretnych szczątków, do czego nie ma kompetencji organ inspekcji sanitarnej. Słuszne jest zatem, w ocenie organu odwoławczego, stanowisko o zawieszeniu postępowania do czasu rozstrzygnięcia tych kwestii. K. K. zaskarżył powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił: - naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez przyznanie przymiotu strony W. L. i A. L. w sytuacji gdy osoby te nie są objęte dyspozycją art. 10 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, nie posiadają interesu prawnego w wyniku niniejszego postępowania, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że w postępowaniu wystąpił spór pomiędzy stronami; - naruszenie art. 10 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez dokonanie błędnej subsumpcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego, będącej wynikiem błędnego przyjęcia, że art. 10 cyt. ustawy może być zastosowany wobec wszystkich osób w nim wymienionych bez prawa pierwszeństwa, w sytuacji gdy jednoznaczna treść tego przepisu nakazuje przyjąć, że osoby wymienione w dalszej kolejności mają pierwszeństwo do decydowania o miejscu pochówku dopiero wtedy, gdy brak jest osób wymienionych w bliższej kolejności, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 15 ww. ustawy. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumenty przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "P.p.s.a." sądy administracyjne badają, czy kwestionowany akt (tu postanowienie) nie narusza prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Nadto badają, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością aktu z przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Przy czym, jak wynika z przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie naruszyło ono prawa i dlatego skarga, zgodnie z art. 151 P.p.s.a. podlegała oddaleniu. Kwestionowanym postanowieniem zostało utrzymane w mocy postanowienie z [...] czerwca 2019 r. nr [...], którym PPIS – na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. – zawiesił postępowanie w sprawie wydania zezwolenia K. K. na ekshumację szczątków ludzkich matki W. K., zmarłej [...] września 1997 r. i pochowanej na Cmentarzu Komunalnym w K. przy ul. [...] oraz na przewiezienie w celu pochowania w grobie rodzinnym na Cmentarzu Komunalnym w J. ul. [...]. Jednocześnie postanowieniem tym wezwano wnioskodawcę do wystąpienia, w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się rozstrzygnięcia, do właściwego Sądu Okręgowego Wydział Cywilny o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu pomiędzy osobami uprawnionymi do ekshumacji i poinformowanie o tym fakcie organ I instancji. Niespornie z akt sprawy wynika, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek K. K. domagającego się wydania decyzji zezwalającej na ekshumację i przewiezienie szczątków ludzkich – jego matki z cmentarza w K. w celu pochowania w grobie rodzinnym na cmentarzu komunalnym w J. W toku prowadzonego postępowania, którego przebieg szczegółowo został opisany w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia, co czyni zbędnym w ocenie Sądu ponowne opisywanie jego toku, orzekające w sprawie organy uznały, że w sprawie zaistniał spór rodzinny co do prawa dysponowania szczątkami złożonymi we wspólnym grobowcu, w tym złożenia wniosku o wyrażenie zgody na ekshumację. Ustalone zostało także, że istnieją wątpliwości co zawartości grobu, tj. czy nie doszło do pomieszania szczątków. Te okoliczności, w ocenie orzekających organów, stanowią zagadnienie wstępne i koniecznym jest zawieszenie postępowania do czasu jego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny. Sąd orzekający zauważa, że zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych ekshumacja zwłok może być dokonana na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego. Natomiast osobami uprawnionymi do pochowania zwłok w świetle art. 10 ust. 1 cyt. ustawy są członkowie najbliższej pozostałej rodziny osoby zmarłej a mianowicie: małżonek(ka), krewni zstępni, krewni wstępni, krewni boczni do 4 stopnia pokrewieństwa, powinowaci w linii prostej do 1 stopnia. Podkreślić trzeba, że prawo do pochowania zwłok osoby zmarłej (art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych) wraz z prawem do ekshumacji (art. 15 ust. 1 pkt 1 tej ustawy) oraz prawo do kultywowania pamięci o niej stanowi dobro osobiste, zwane prawem do grobu, chronione przepisami art. 23 i 24 K.c. (wyrok Sądu Najwyższego z 10 grudnia 2015 r., sygn. V CSK 201/15, Lex 2004215). Przepis art. 10 ust. 1 ww. ustawy nie zastrzega na rzecz pewnych osób prawa pochowania zwłok z pierwszeństwem przed prawem innych osób. Przepis ten jedynie stanowi, komu przysługuje prawo (w zasadzie - kogo obciąża obowiązek) pochowania. W zakresie zaś, w którym art. 10 ust. 1 dotyczy prawa osobistego, podlega reżimowi art. 24 k.c. Wynika z tego, że każda z osób wymienionych w art. 10 ust. 1 władna jest przystąpić do wykonania prawa pochowania, a inna z osób należących do tego kręgu może skutecznie domagać się stosownego zaniechania jedynie wtedy, gdy wspomniane działanie przedstawia się jako bezprawne. Przepis art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w zw. z art. 10 ust. 1 tej ustawy, nie zastrzega na rzecz pewnych osób prawa ekshumacji z pierwszeństwem przed prawem innych osób. W wypadku sporu między osobami, którym przysługuje prawo ekshumacji, osoba uprawniona do niej, może skutecznie domagać się zobowiązania innej uprawnionej osoby do złożenia stosownego oświadczenia woli dopiero wtedy, gdy dobro osobiste osoby domagającej się ekshumacji (sfera kultu dla zmarłego) zostaje zagrożone cudzym działaniem bezprawnym w takim stopniu, że samo zaniechanie tego działania, przedstawia się jako niewystarczające (art. 15 ust. 1 w zw. z art. 24 k.c.). Prawo osobiste do zmiany miejsca spoczywania zwłok jest bowiem prawem wspólnym wszystkich żyjących członków najbliższej rodziny zmarłego. Z istoty tej wspólności wynika, że do zmiany powyższej wymagana jest zgoda wszystkich uprawnionych. W wypadku sporu między osobami, którym przysługuje prawo ekshumacji, osoba uprawniona do niej, może zatem skutecznie domagać się zobowiązania innej osoby uprawnionej do złożenia stosownego oświadczenia woli (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 18 czerwca 2018 r., sygn. I ACa 234/18, Lex 2567669). W rozpoznawanej sprawie K. K., wnioskodawca domagający się ekshumacji szczątków swojej matki W. K. podniósł, że jest jedyną osobą uprawnioną do decydowania o miejscu pochowania zwłok ww. wymienionej (zmarłej [...] września 1977 r.). W tym zakresie zarzucił naruszenie art. 28 i art. 10 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że W. L. i A. L. są stronami postepowania i uprawnionymi do decydowania o miejscu pochówku, a w konsekwencji, że wystąpił pomiędzy nimi spór. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżącego, analiza kwestionowanego postanowienia, jak i zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego dowodzi, że istnieje spór co do kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku, jak i wyrażenia zgody na ekshumację szczątków W. K. W aktach sprawy zalega bowiem pismo A. K. z [...] czerwca 2016 r., z którego wynika, że w 1997 r. szczątki jego matki S. K. oraz W. K. zostały wymieszane i zebrane do jednej trumienki, bez identyfikacji. Powyższe potwierdziła także A. L. Z akt sprawy wynika także, że organ prowadził postępowania mające na celu usunięcie wątpliwości co do zawartości grobowca oraz mające na celu ustalenie czy do wspólnej trumienki nie złożono szczątków więcej niż dwóch osób zmarłych (W. K. i S. K.). Z pisma Zarządcy Cmentarza Komunalnego w K. z dnia [...] czerwca 2016 r., wynika natomiast, że w grobie rodzinnym oznaczonym nr B4, A1 pochowanych jest 7 osób. Zaś z oświadczenia W. L. z [...] września 2017 r., że wraz z żoną A. L. od 1999 r. przejął opiekę nad grobowcem, zaś wiosną 1997 r. za przyzwoleniem jego matki J. L. złożono do jednej trumienki szczątki osób pochowanych wcześniej. Powyższe potwierdziła A. L. w piśmie z [...] września 2017 r., a także A. K., który oświadczył, że wyraził zgodę na zebranie szczątków i ich zabezpieczenie. Powzięte przez organu wątpliwości: czy doszło do złożenia w jednej trumnie szczątków dwóch (lub więcej) osób, czy istnieje w ogóle możliwość ich identyfikacji bez konieczności przeprowadzania szczegółowych badań laboratoryjnych, dla których podstawą nie może być art. 15 ustawy o cmentarzach (stanowiący podstawę prawną do wyrażenia zgody na ekshumację, a czego domaga się skarżący), a także wątpliwości w zakresie kręgu krewnych w linii prostej i bocznej oraz powinowatych w linii prostej W. K. powodowały, że organ I instancji podjął czynności zmierzające do ich wyjaśnienia. Jak wynika z akt sprawy przeprowadzone postępowanie dowodowe nie pozwoliło na jednoznaczne stwierdzenie przez organ czy doszło do pomieszania szczątków ludzkich. Jak wyjaśnił organ osoby które wyraziły zgodę na złożenie do jednej trumienki szczątków nie żyją, a osoby zgłaszające ten fakt zostały tylko o tym poinformowane i nie były obecne przy tym zdarzeniu. Wnioskodawca i obecny zarządca cmentarza w K. oraz K. B. (zarządca cmentarza w latach 1991-1998) nie potwierdzają tego faktu, a Prokuratura Rejonowa w [...] odmówiła wszczęcia dochodzenia z uwagi na przedawnienie karalności przestępstwa. Nadto A. K. i W. L. nie wyrażają zgody na przeprowadzenie ekshumacji. W tej sytuacji w ocenie Sądu zasadnie orzekające w sprawie organu uznały, że istnieje spór pomiędzy uprawnionymi do ekshumacji szczątków W. K. i S. K. (oczywiście przy założeniu, że to szczątki tylko tych dwu zmarłych pomieszane są we wspólnej trumience), a zatem, że rozstrzygniecie przez sąd powszechny spornego prawa do dysponowania (w tym złożenia wniosku o ekshumację) szczątkami złożonymi we wspólnym grobowcu, stanowi zagadnienie wstępne, to zaś uzasadniało zawieszenie postępowania na mocy art. 97 §1 pkt 4 K.p.a. Konieczne jest bowiem rozstrzygnięcie i ustalenie przez sąd powszechny kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku i wyrażenia zgody na ekshumację szczątków W. K. Jak już wyżej zaznaczono ekshumacja zwłok i szczątków może być dokonana na umotywowaną prośbę wszystkich osób uprawnionych do pochowania zwłok (art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych). Pominięcie podmiotów należących do katalogu z art. 10 ust. 1 cyt. ustawy, a należących do kręgu stron postępowania o wydanie zezwolenia na ekshumacje zwłok lub szczątków zmarłego oznacza, że ich pominięcie w tym postępowaniu – w razie późniejszego zgłoszenia żądania wznowienia w wymaganym terminie – skutkowałoby koniecznością wznowienia tego postępowania - taki pogląd wyraził NSA w wyroku z 4 września 20198 r., sygn. II OSK 2621/18 (lex nr 2724752), a Skład orzekający pogląd ten popiera. Słusznie także zauważa organ odwoławczy, że w okolicznościach sprawy wydanie decyzji wyrażającej zgodę na ekshumację byłoby przedwczesne. Z art. 15 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy wyraźnie wynika, że inspektor sanitarny wyraża tylko zgodę (zezwolenie) na ekshumację (wydobycie szczątków w celu pochowania w innym miejscu). Następuje to wyłącznie w przypadku jednoznacznego ustalenia stanu grobowca oraz kręgu osób uprawnionych do wyrażenia zgody na ekshumację szczątków. Natomiast otwarcie grobu, sprawdzenie jego zawartości, czy wykonanie szczegółowych badań w celu identyfikacji nie należy do kompetencji organów inspekcji sanitarnej. Mając na uwadze powyższe rozważania uznać należy, że słusznym jest stanowisko orzekających w sprawie organów, że rozstrzygniecie sporu może nastąpić jedynie na drodze sądowej w przed sądem powszechnym. Bowiem to do kompetencji tych sądów należy rozstrzyganie sporów co do prawa do dysponowania grobem rodzinnym. Zatem jak zasadnie wskazał organ odwoławczy skarżący winien w pierwszej kolejności zwrócić się do sądu powszechnego o ustalenie, że jest jedyną osobą uprawnioną do dysponowania grobem, dopiero po uzyskaniu takiego orzeczenia, możliwe będzie merytoryczne rozpoznanie przez organ inspekcji sanitarnej, wniosku o zgodę na ekshumację szczątków matki skarżącego. Z przyczyn wyżej naprowadzonych, skoro zaskarżone postanowienie znajduje uzasadnienie w unormowaniu zawartym w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.