II SA/Rz 1090/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi B. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego B. Z. kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi B. Z. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia [...] września 2013 r. nr [...] - wydane w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej w dalszej części "K.p.a." oraz art. 119 § 1, art. 121 § 1, § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.), określanej następnie jako "u.p.e.a." - utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na wyżej wymienionego grzywny w celu przymuszenia do wykonania określonego obowiązku. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Kółku Rolniczemu w S. w terminie do 30 sierpnia 2006 r. wykonanie w budynku garażowo-biurowym usytuowanym na działce nr 970/1, nr 967/5, nr 967/8 w miejscowości S. szczegółowo określonych czynności. Wobec zmiany właściciela wymienionych działek, w piśmie z dnia 31.10.2012 r., poinformowano nowego właściciela o ciążących na nim obowiązkach, załączając jednocześnie kserokopię decyzji je nakładających. W związku z brakiem wykonania przedmiotowych obowiązków, skierowano do zobowiązanego upomnienie (z dnia 27.11.2012 r.). W dniu 17 stycznia 2013 r. wystawiony został tytuł wykonawczy i wydane zostało postanowienie o nałożeniu na B. Z. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 8 000 zł. Na skutek zażalenia zobowiązanego postanowienie to zostało uchylone w całości, zaś sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia, postanowieniem WINB z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził brak opatrzenia tytułu wykonawczego klauzulą organu egzekucyjnego o skierowaniu go do egzekucji administracyjnej, co nie spełnia wymogów z art. 27 ust. 1 pkt 10 u.p.e.a. Nadto WINB podniósł zarzut niewłaściwego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na B. Z. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 8 000 zł, ustalając jednocześnie opłatę w kwocie 68 zł za jego wydanie i wzywając do uiszczenia powyższych kwot w terminie 14 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia. B. Z. złożył zażalenie na to postanowienie, zarzucając naruszenie art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i nałożenie grzywny celem przymuszenia do wykonania obowiązku niemożliwego do wykonania oraz naruszenie art. 7 § 2 w zw. z art. 119 § 1 u.p.e.a. przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że wybrany został środek bezpośrednio prowadzący do realizacji obowiązku oraz najmniej uciążliwy. Składający zażalenie podniósł, że w budynku, którego dotyczy sprawa mieszkają tzw. dzicy lokatorzy, przeciwko którym toczy się obecnie postępowanie przed Sądem Rejonowym [...] o eksmisję i w stosunku do których nie było realnej możliwości zapewnienia lokalu zamiennego przez gminę. B. Z. zwrócił także uwagę na zbyt uciążliwy charakter zastosowanego środka w sytuacji, gdy przeznaczył ten obiekt do rozbiórki, którą rozpocznie po faktycznym wykonaniu eksmisji. Podjęcie czynności nakazanych decyzją z dnia [...].07.2006 r. narazi go więc na konieczność poniesienia dodatkowych, niecelowych kosztów. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy kwestionowane postanowienie. W jego ocenie, zastosowany przez PINB środek egzekucyjny jest dopuszczalny, zasadnie wybrany, jako najmniej dolegliwy i prawidłowo nałożony. Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny organ podniósł, że zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a., jeśli obowiązek nie dotyczy rozbiórki budynku ani jego części, organ nakłada grzywnę o wysokości nie przekraczającej 10 000 zł. Wysokość grzywny ma zatem uznaniowy charakter. Aby grzywna spełniła swoją rolę, jej wysokość nie może być jednak nieodczuwalna dla wydatków zobowiązanego. Ponadto, w przypadku wykonania obowiązku, nie uiszczone lub nie ściągnięte grzywny mogą ulec umorzeniu. Organ odwoławczy podkreślił, że wystawiony tytuł wykonawczy spełnia obecnie wymogi z art. 27 § 1 u.p.e.a. Odnosząc się natomiast do argumentacji zażalenia WINB podniósł, że mogą one stanowić zarzuty, których przesłanki i tryb korzystania przewidziany jest w art. 33-35 u.p.e.a. Nie mają one natomiast żadnego wpływu na sposób rozpatrzenia zażalenia. Organ odwoławczy za bezzasadny uznał także zarzut naruszenia art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a., określający przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższe postanowienie B. Z. wniósł o jego uchylenie wraz z poprzedzającym go postanowieniem organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie : 1. prawa procesowego tj. art. 7, 8, 11 i 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. przez: * niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy rozstrzygnięcia PINB, * dowolność w wydaniu postanowienia poprzez niepełne i niedostateczne uzasadnienie decyzji oraz naruszenie art. 27 § 3 u.p.e.a. przez niezałączenie do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia upomnienia, 2. prawa materialnego tj. art. 7 § 2 w zw. z art. 119 § 1, § 2 u.p.e.a. przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że dokonano wyboru środka bezpośrednio prowadzącego do realizacji obowiązku i środka najmniej uciążliwego oraz art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. poprzez nałożenie grzywny w sytuacji, gdy postępowanie powinno ulec umorzeniu. Skarżący podniósł brak właściwego uzasadnienia w odniesieniu do kwestii wysokości zastosowanej grzywny i brak poczynienia jakichkolwiek ustaleń, w tym dotyczących jego sytuacji majątkowej, które uzasadniałyby nałożenie grzywny w konkretnej wysokości. Powtórzył także argumentację zażalenia odnoszącą się do kwestii zajmowania pomieszczeń w budynku, którego dotyczy sprawa przez tzw. dzikich lokatorów. Składający skargę podkreślił, że o ile obowiązek wyłączenia budynku z użytkowania obciąża właściciela, o tyle obowiązek zapewnienia lokali zamiennych należy już do właściwej gminy. Powołując się na orzecznictwo sądowe skarżący podniósł że dopóki lokale zamienne nie zostaną dostarczone, dopóty obowiązek nie jest możliwy do wykonania, co z kolei wyłącza możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, z przyczyn jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 powoływanej dalej jako p.p.s.a.), lub stwierdzenia nieważności w przypadku zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 KPA (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten daje więc podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Nie budzi wątpliwości Sądu, że B. Z. na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].07.2006 r., nr [...] był zobowiązany do wykonania w stanowiącym jego własność budynku garażowo - biurowym usytuowanym na działce nr 970/1, 967/5, 967/8 w miejscowości S. następujących czynności: - umieszczenia na budynku tablic informacyjnych o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, zakazie jego użytkowania oraz zakazie wstępu na teren budynku, - zabezpieczenia płyty balkonowej wraz ze schodami, - zabezpieczenia sklepienia nad oknem w części biurowej, - wymiany części konstrukcyjnych dachu, ołacenia i pokrycia w miejscach złego stanu technicznego, - wykonania instalacji niezbędnych dla prawidłowej funkcji budynku oraz zakazał użytkowania w/w obiektu do czasu wykonania w nim remontu. Wobec uznania przez organ, że nałożone obowiązki nie zostały wykonane, na podstawie przepisów art. 119 § 1, 120 § 1 i 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nałożono na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 8.000 zł. W związku z brzmieniem przepisu art. 18 u.p.e.a. w przypadku, kiedy jej przepisy inaczej nie stanowią w postępowaniu egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązek odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a. dotyczy między innymi prowadzenia postępowania dowodowego z uwzględnieniem brzmienia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. Grzywnę w celu przymuszenia - w przypadku skarżącego - wymierza się na podstawie art. 121 § 2 u.p.e.a. w wysokości do 10.000 zł. Z treści decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. wynika, że skarżący był zobowiązany do wykonania szeregu czynności, i wszystkie te obowiązki, jako niewykonane zostały wymienione w treści tytułu wykonawczego. Grzywnę za nie określono na kwotę 8.000 zł. Z twierdzeń prezentowanych przez skarżącego wynika, że część spośród nałożonych na niego obowiązków została wykonana, więc nie można w tej części prowadzić w stosunku do niego egzekucji. Do zarzutów skarżącego w tej materii organy nie ustosunkowały się w wydanych postanowieniach, a w aktach sprawy brak jest chociażby protokołu kontroli, który stwierdzałby czy w jakim zakresie przedmiotowe zobowiązania zostały wykonane. Organ w ramach uznania administracyjnego mógł oczywiście wymierzyć skarżącemu grzywnę w wysokości 8.000 zł za niewykonanie jednego, czy dwóch spośród nałożonych na niego obowiązków, nie mógł jednak prowadzić egzekucji w części dotyczącej obowiązków, które zostały zrealizowane. W tym zakresie twierdzenia strony skarżącej wymagają weryfikacji. Ponadto wskazać należy, że jednym z obowiązków obciążających skarżącego z mocy decyzji z dnia [...].07.2006 r. był zakaz użytkowania obiektu do czasu przeprowadzenia remontu. Poza sporem pozostaje, że w przedmiotowym obiekcie zamieszkują osoby określane przez skarżącego jako "dzicy lokatorzy", co uniemożliwia mu zrealizowanie tego obowiązku. Okolicznością podnoszoną przez B. Z. jest fakt, że przed sądem powszechnym toczy się z jego powództwa postępowanie o eksmisję tych osób. Strona skarżąca wskazywała również, że poprzedni właściciel nieruchomości - Kółko Rolnicze w S. uzyskała wyrok orzekający eksmisję osób mieszkających w przedmiotowym budynku. Osoby te nie opuściły jednak obiektu, a Gmina nie dostarczyła im lokali zamiennych. W takiej sytuacji uznać należy, że wprawdzie obowiązek wyłączenia budynku z użytkowania obciąża właściciela, to jednak zobowiązanym do zapewnienia lokali zamiennych jest gmina. Wszelkie opóźnienia wykonania nakazu opróżnienia lokalu będą obciążały podmiot zobowiązany do dostarczenia lokali. Do momentu, gdy lokale takie nie zostaną dostarczone obowiązek nie jest więc możliwy do wykonania, tak więc niemożność wykonania obowiązku ma charakter czasowy. Kwestię toczącego się postępowania o eksmisję organy pominęły milczeniem. Tymczasem dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego niezbędnym jest ustalenie, czy taka sprawa się toczy i na jakim obecnie etapie postępowania znajduje się. Jeżeli skarżący rzeczywiści wytoczył powództwo o eksmisję i sprawa nie została zakończona, to trudno jest uznać za zasadne karanie B. Z., skoro podejmuje on kroki w kierunku realizacji nałożonych na niego obowiązków. Skarżący nie może siłą, bez wyroku orzekającego eksmisję usunąć lokatorów z obiektu, bowiem sam naraziłby się na odpowiedzialność prawną. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Prowadząc na nowo postępowanie obowiązkiem organów będzie zbadanie w jakim zakresie nałożone na skarżącego decyzją z dnia [...].07.2006 r. obowiązki zostały wykonane i kontynuować egzekucję w stosunku do tych niewykonanych. Należy w dalszej kolejności uzupełnić materiał dowodowy sprawy w kierunku sprawdzenia, czy toczy się wskazane wyżej postępowanie o eksmisję i na jakim etapie obecnie znajduje się. Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego we wskazanym wyżej zakresie możliwym będzie rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.