II SA/Rz 1090/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. M. i K. K. wspólników "[...]" s.c. na decyzję Wojewody [....] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności -skargę oddala- Przedmiotem skargi A. M. i K. K. wspólników Centrum [...] "[...]" s.c. jest decyzja Wojewody z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W podstawie prawnej decyzji Wojewoda wskazał art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., oraz art. 3 ust. 1a ustawy z dnia 29.07.2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości /Dz. U. z 2012 r., poz. 83 – zwana dalej "ustawą o przekształceniu (...)"/. Z uzasadnienia i akt sprawy wynika, że na podstawie decyzji Wojewody z [...] grudnia 1998 r. ([...]) stwierdzono, że wymienione tą decyzją działki stają się przedmiotem użytkowania wieczystego Wytwórni [...] "[...]" w R., na okres do 5 grudnia 2089 r. Aktem notarialnym Rep A nr [...] z [...].06.2004 r. prawo użytkowania wieczystego działki nr 1768/14 nabyli A. M. i K. K. – wspólnicy Policealnego Studium [...] "[...]" s.c. Następnie aktem notarialnym Rep A nr [...] z [...] grudnia 2013 r. A. M. i K. K. wspólnicy ww. spółki cywilnej przenieśli prawo użytkowania wieczystego ww. działki do majątku A. M i K. K. – wspólników Centrum [...] "[...]" s.c. Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki o nr 1768/14 o pow. 0,0209 ha obr. 207 obj. Kw [...] położonej w R. przy ul. [...]. Organ wskazał, że A. M. i K. K. – wspólnicy Centrum [...] "[...]" s.c., nie mieli, przed dniem wejścia wżycie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110 – zwana dalej "ustawą zmieniająca") uprawnienia do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w 2011 r. Zatem nie są uprawnionymi do przekształcenia tego prawa. W odwołaniu od powyższej decyzji A. M. i K. K. – wspólnicy Centrum [...] "[...]" s.c. zawnioskowali o uchylenie decyzji i orzeczenie o przekształceniu prawa użytkowania nieruchomości w prawo własności. Zarzucili błędne przyjęcie, że przed datą wejścia w życie ustawy z 28 lipca 2011 r., tj. przed dniem 8 października 2011 r. nie byli wieczystymi użytkownikami przedmiotowej nieruchomości. Zakwestionowali także przyjęcie jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji, a nie w dacie złożenia przez nich wniosku ([...] luty 2015 r.). Wskazaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2015 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jego ocenie decyzja organu I instancji była zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Prawidłowo uznano bowiem, że wnioskodawcy nie mieli uprawnienia żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed wejściem w życie ustawy zmieniającej (z 2011 r.). Wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogły wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Uprawnienie to nabyli użytkownicy wieczyści na podstawie ustawy zmieniającej z dnia 28 lipca 2011 r. W dalszej części Wojewoda wskazał, że wyrokiem z 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13 (Dz. U., poz. 373), obowiązującym od 17 marca 2015 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto: a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. Wojewoda uznał, że skutkiem ww. wyroku jest brak podstawy prawnej dla dokonania przekształcenia, w trybie administracyjnym, prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przy czym skutek ten ograniczony jest do sytuacji, w których – do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2011 r. – czyli na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów – użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia. Wyłączenie ustawowej podstawy uwłaszczenia obejmuje także osoby fizyczne, którym ustawodawca w przepisach poprzedzających wejście w życie ustawy zmieniającej nie przyznał możliwości żądania przekształcenia. W okolicznościach sprawy odwołujący złożyli wniosek o przekształcenie w dniu [...] lutego 2015 r., tj. gdy posiadali uprawnienie do przekształcenia. Jednakże po wyroku TK, który obowiązuje od 17 marca 2015 r., ta podstawa prawna upadła, a tym samym brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem odwołujących. Odnośnie zarzutu odwołujących o błędnym uznaniu przez organ I instancji, że nie byli oni wieczystymi użytkownikami przed wejściem w życie ustawy zmieniającej Wojewoda wyjaśnił, że w uzasadnieniu organu I instancji stwierdzono, że byli oni użytkownikami wieczystymi przez wejściem w życie ww. ustawy, jednakże nie posiadali w świetle pierwotnych przepisów ustawy o przekształceniu uprawnienia do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Reasumując organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji wydane zostało zgodnie z normami prawa materialnego. Z powyższą decyzją nie zgodzili się A. M. i K. K. wspólnicy Centrum [...] "[...]" s.c., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę. Zawnioskowali o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Podtrzymali w całości stanowisko zawarte w odwołaniu. Zarzucili błędne przyjęcie przez orzekające w sprawie organy, że przed datą wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2011 r., tj. przed 8 października 2011 r. nie byli uprawnieni do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. W ich ocenie takie stanowisko jest nieuzasadnione, bowiem prawo użytkowania wieczystego nabyli na podstawie umowy z dnia [...] czerwca 2004 r. W dniu [...] grudnia 2013 r. doszło jedynie do przeniesienia ww. prawa z majątku jednej spółki cywilnej do majątku drugiej spółki cywilnej, w której oni jako jedyni wspólnicy uczestniczyli w równych udziałach. Ich zdaniem nie doszło do żadnych zmian własnościowych, nadal skarżący byli podmiotami uprawnionymi z tytułu przedmiotowego prawa użytkowania wieczystego. Zarzucili także rozpoznanie ich wniosku inicjującego postępowania z przekroczeniem miesięcznego terminu, co umożliwiło wydanie decyzji "w kierunku dogodnym" dla organu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wyjaśnił również, że niezasadne są zarzuty o celowym przedłużaniu postępowania przez organ, bowiem pismem z dnia [...]3 marca 2015 r. organ poinformował wnioskodawców o zleceniu wykonania operatu szacunkowego, który został przedstawiony w dniu [...] kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." sądy administracyjne badają, czy kwestionowany akt (tu decyzja) nie narusza prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Nadto badają, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością aktu (z przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach). Przy czym, jak wynika z przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w powyższym zakresie, tj. co do jej zgodności z prawem Sąd nie stwierdził naruszenia prawa. W konsekwencji więc zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu. Przede wszystkim zauważyć należy, że prezentowany w skardze (wcześniej również w odwołaniu) pogląd, jakoby organy administracji obu instancji błędnie przyjęły, iż przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 28 lipca 2011 r. A. M. i K. K. wspólnicy spółki cywilnej Centrum [...] "[...]" nie byli użytkownikami wieczystymi jest całkowicie chybiony. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienia w tym względzie są dostatecznie klarowne i czynią bezzasadnymi twierdzenia skarżących. Inną natomiast kwestią, zarazem sporną, jest to czy ich uprawnienie względem działki nr 1768/14 poł. w R. (jako wspólnicy spółki cywilnej są jej współużytkownikami wieczystymi) poprzez przekształcenie może prowadzić do uzyskania prawa własności w/w działki. W ocenie Sądu, odmowa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki w/w w prawo własności nie narusza prawa. Niespornie z akt sprawy wynika, że skarżący A. M. i K. K. wspólnicy spółki cywilnej Centrum [...] "Wiedza" są użytkownikami wieczystymi nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1768/14 o pow. 0,0209 ha poł. w R., stanowiącej własność Skarbu Państwa, zgodnie z aktem notarialnym Rep. A. nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Działka nr 1768/14 jest częścią nieruchomości zabudowanej dwoma budynkami o funkcji magazynowej. Wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności został złożony w dniu [...] lutego 2015 r. i był rozpatrywany w trybie przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U. z 2012 r., poz. 83), a także – wydanego w toku postępowania – wyroku zakresowego Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., K 29/13 (Dz.U. z 2015 r., poz. 373; OTK-A 2015/3/28, sprostowanego postanowieniem z dnia 25 marca 2015 r., poz. 524, OTK-A 2015/3/41). Wspomniany wyżej wyrok został opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 17 marca 2015 r., stąd też zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP orzeczenie to weszło wżycie z dniem ogłoszenia, bowiem TK nie określił innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Przypomnieć należy, że wyrok zakresowy to taki, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (zob. M. Florczak – Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006 r., s. 104). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształcaniu użytkowania wieczystego, w brzmieniu obowiązującym od dnia 9 października 2011 r., z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogły wystąpić osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Ust. 3 tegoż artykułu przyznawał takie prawo również następcom prawnym osób wymienionych w art. 1 ust. 1 tej ustawy. Z regulacji zawartej w art. 1 ust. 1 cyt. ustawy wynika w sposób wyraźny, że możliwość żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego została przyznana podmiotom, którym w dniu 13 października 2005 r. przysługiwało to prawo rzeczowe (bądź ich następcom prawnym) i co do zasady niezależnie od zagospodarowania lub przeznaczenia nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie cyt. wyżej przepisy art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego nie mogły jednakże mieć zastosowania, bowiem z dniem 17 marca 2015 r. został on usunięty z obrotu prawnego, wobec uznania go przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP. Z dniem ogłoszenia wyroku TK niekonstytucyjny przepis prawa nie może być stosowany przez sądy i inne organy w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, czyli sprawę należy rozpoznać z pominięciem niekonstytucyjnego przepisu. Wskazać również należy na skutki przywołanego wyżej wyroku TK: "Skutkiem stwierdzenia przez Trybunał zakresowej niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu z 2005 r. z art. 2 Konstytucji oraz – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego – z art. 165 ust. 1 Konstytucji jest brak podstawy prawnej do przekształcenia w trybie administracyjnym, prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skutek ten jest ograniczony tylko do tych regulacji, w których – do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., czyli na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów – użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia". (pkt 9.1 uzasadnienia wyroku). Z uwagi zatem na cyt. wyrok zakresowy TK z dnia 10 marca 2015 r. i odmienne, bo ograniczone co do kręgu podmiotów uprawnionych i rodzaju nieruchomości, co do których mogło nastąpić przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, w sprawie mogły jednak znaleźć zastosowanie wyłącznie przepisy art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2011 r., czyli przed dniem 9 października 2011 r. Przed dniem w/w na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogły wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Z takim żądaniem, zgodnie z art. 1 ust. 3 tej ustawy, mogły również wystąpić osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 W cyt. wyżej art. 1 ust. 1 ustanowione zostały dwie przesłanki przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności – podmiotowa i przedmiotowa. Przesłanka podmiotowa dotyczy ograniczenia tego prawa do osób fizycznych. Natomiast przesłanka przedmiotowa wskazuje na rodzaj nieruchomości, której dotyczy prawo użytkowania wieczystego, a mianowicie dotyczy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub garażowe albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę. Wobec powyższego przepis art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego, od dnia 17 marca 2015 r., należy odczytywać w ten sposób, że osoby fizyczne i prawne, które nie były w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości zagospodarowanych w ściśle określony sposób lub przeznaczonych na takie cele, nie są uprawnione do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. W konsekwencji także osoby fizyczne będące następcami prawnymi takich podmiotów w stosunku do nieruchomości niespełniających warunków z art. 1 ust. 1 cyt. ustawy nie mają uprawnienia do wystąpienia z żądaniem przekształcenia użytkowania wieczystego. Wszystko to prowadzi do wniosku, że organy orzekające w sprawie niniejszej trafnie uznały, iż skarżący nie są uprawnieni do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, bowiem nie została spełniona przedmiotowa przesłanka przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności (przewidziana w cyt. wyżej art. 1 ust. 1 ustawy sprzed nowelizacji z 2011 r.). Stąd też odmowa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności jest zgodna z prawem. W rezultacie Sąd nie znajduje powodów do usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji. Dlatego skarga na podstawie art. 151 P.p.s.a. została oddalona.