II SA/Rz 1092/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2016 r. sprawy ze skargi Rady Gminy Komańcza na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 23 września 2016 r. nr P.II.4131.2.99.2016 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie odmowy uwzględnienia wniosku o uznaniu drzewa za pomnik przyrody I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz strony skarżącej Rady Gminy Komańcza kwotę 780 zł /słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1092/16 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi Gminy Komańcza jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 23 czerwca 2016 r. nr P.II.4131.2.99.2016 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie odmowy uwzględnienia wniosku o uznanie drzewa za pomnik przyrody. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że uchwałą z dnia 20 maja 2016 r. nr XIX/95/16 Rada Gminy Komańcza działając na podstawie art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. , poz. 446 ze zm., dalej "u.s.g.") oraz art. 40 ust. 1 i art. 44 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm., dalej "u.o.p.") odmówiła uwzględnienia wniosku K. B. z dnia 19 kwietnia 2016 r. o uznanie za pomnik przyrody jodły pospolitej zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr 62/3 w obrębie Balnica. Opisanym na wstępie rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Podkarpacki działając na podstawie art. 85, art. 86, art. 91 u.s.g. oraz art. 44 ust. 1 u.o.p. stwierdził nieważność opisanej wyżej uchwały. W uzasadnieniu wyjaśnił, że uchwała jest jedną z form uzewnętrznienia woli rady gminy z pomocą której realizuje swoje podstawowe kompetencje w szczególności wynikające z art. 18 ust. 2 u.s.g. oraz z przepisów prawa materialnego, przy czym uprawnienie do podjęcia uchwały musi wynikać z konkretnego przepisu prawa uprawniającego radę do jej podjęcia. Po myśli art. 44 ust. 1 i 2 u.o.p. ustanowienie pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo - krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy. Powołana regulacja uprawnia radę gminy do podjęcia uchwały pozytywnej, tj. ustanawiającej pomnik przyrody, a nie uprawnia do podjęcia, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, uchwały odmownej. Zalegalizowanie uchwały podjętej bez wyraźnej podstawy prawnej bądź też z przekroczeniem wyrażonego w niej umocowania naruszałoby zasadę praworządności ukonstytuowaną w art. 7 Konstytucji RP. W skardze na opisane na wstępie rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Komańcza wnosząc o jego uchylenie w całości i orzeczenie, że nie podlega ono wykonaniu oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z kosztami opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, zarzuciła jej: 1) naruszenie art. 1 ust. 1 u.s.g. poprzez jego zastosowanie, które było wynikiem przyjęcia przez Wojewodę Podkarpackiego, że uchwała Rady Gminy Komańcza z dnia 20 maja 2016r. nr XIX/95/2016 jest sprzeczna z prawem, podczas gdy zaskarżona uchwała nie narusza prawa w sposób istotny (ani w ogóle), a więc brak było podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego (nie ziściła się hipoteza art. 91 ust. 1 u.s.g.) 2) art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 u.s.g., art. 40 ust. 1 i art. 44 u.o.p. przez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że Rada Gminy Komańcza posiada jedynie kompetencję do podjęcia uchwały pozytywnej w przedmiocie wniosku o uznanie za pomnik przyrody, podczas gdy wykładnia funkcjonalna przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że Rada Gminy Komańcza posiada również kompetencję do podjęcia uchwały negatywnej albowiem w odmiennym przypadku wnioskodawcy przysługiwałaby wyłącznie skarga na bezczynność Rady Gminy Komańcza co nie daje się pogodzić z założeniem racjonalności ustawodawcy i dążeniem do poddania rozstrzygnięć należących do domeny administracji publicznej kontroli sądowoadministracyjnej. W ocenie skarżącego podstawę prawną do podjęcia uchwały w przedmiocie odmowy ustanowienia pomnika przyrody stanowi generalna norma kompetencyjna wynikająca z art. 18 ust. 1 u.s.g., gdyż rozstrzygnięcie to niewątpliwie "pozostaje w zakresie działania gminy", a ponadto uchwała ta nie stanowi aktu prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, że istotne naruszenie prawa, do jakich należy naruszenie norm kompetencyjnych do podejmowania uchwał daje organowi nadzorczemu po myśli art. 1 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g. prawo do stwierdzenia nieważności aktu organu gminy. Art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 40 ust. 1 i art. 44 ust. 1 u.o.p. nie przyznają organowi uchwałodawczemu uprawnienia do podjęcia zaskarżonej uchwały. Art. 18 ust. 1 u.s.g. stanowiący normę kompetencyjną rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do wydawania aktów normatywnych o charakterze ogólnie obowiązującym, te bowiem muszą znaleźć umocowanie w przepisach prawa materialnego. Z kolei art. 40 ust. 1 i art. 44 u.o.p. nie upoważniały rady do podjęcia spornej uchwały, bowiem użyte przez ustawodawcę sformułowanie: "ustanowienie pomnika przyrody" wbrew stanowisku skarżącego niewątpliwe należy odczytywać jedynie w sposób twierdzący, a nie negatywny. Analiza innych regulacji prawnych prowadzi do wniosku, że uprawnienie do negatywnego rozstrzygnięcia musi wprost wypływać z delegacji ustawowej z uwagi na zakaz wykładni rozszerzającej oraz zakaz analogii przy interpretacji norm kompetencyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona w całości, bowiem okazał się uzasadniona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga Gminy została oparta na art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 zwana dalej u.s.g.). Otóż w świetle tej regulacji rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze – art. 98 ust. 3 u.s.g. Po pierwsze, stwierdzić należało, że Wojewoda Podkarpacki wydał rozstrzygnięcie nadzorcze przed upływem 30 dni, od dnia doręczenia mu uchwały Rady Gminy Komańczy, co pozwoliło mu skorzystać z kompetencji do stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego – art. 93 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. Po drugie, Rada Gminy podjęła uchwałę o jakiej mowa w 98 ust. 3 u.s.g., czyli uchwałę w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego (zob. załączoną do skargi uchwałę Rady Gminy Komańcza z dnia 22 lipca 2016 r., nr XXI/106/2016). Dodać też należy, iż skargę Gminy wniesiono w terminie do tego przewidzianym. Te wszystkie okoliczności pozwoliły Sądowi na merytoryczną kontrolę rozstrzygnięcia nadzorczego. W ramach kontroli zgodności z prawem aktu nadzoru nad działalnością organów jednostki samorządu terytorialnego, Sąd Administracyjny obowiązany jest odpowiedzieć na pytanie, czy zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała narusza prawo i czy jest to takie uchybienie, które powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Otóż w myśl art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Oznaczać to musi, iż jedynie naruszenie prawa w stopniu określanym jako istotne będzie uzasadniać wkroczenie w chronioną przez Konstytucję samodzielność samorządu gminy poprzez wydanie aktu nadzoru. Naruszenia prawa nie mające takiego charakteru będą przesądzać o nielegalności działania wojewody. W ten sposób Sąd dokonuje pośredniej kontroli aktu organu jednostki samorządu terytorialnego (patrz. szerz. R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008 r., s. 233 i nast.). Stan faktyczny nie jest przez strony postępowania kwestionowany. Istota sporu sprowadza się do ustalenia czy podane w treści zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały Rady Gminy regulacje prawne dawały podstawę do odmowy uwzględnienia wniosku o uznanie jodły pospolitej za pomnik przyrody. Zdaniem Sądu, przepisy art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 40 ust. 1 oraz art. 44 ust. 1 u.o.p. ustanawiają normę kompetencyjną (tj. normę ustalającą dla organu środek realizacji zadania publicznego) pozwalającą Radzie Gminy podjąć uchwałę o odmowie uwzględnienia wniosku, co z kolei powoduje, że uznane za nielegalne działania Rady nie były dotknięte wadą istotnego naruszenia prawa. Przypomnieć wypada, że w świetle art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W art. 18 ust. 2 u.s.g., ustawodawca wyraźnie określa zakres właściwości organu stanowiącego samorządu gminnego. Rada gminy na mocy przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz przepisów odrębnych stanowi o innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Przez stanowienie, należy rozumieć rozstrzyganie o należącej do właściwości rady sprawie, czyli dokonywanie wiążącego wyboru skutków normy prawnej mocą przyznanej kompetencji, w tym wypadku mocą uchwały. Ustawodawca w art. 44 ust. 1 u.o.p. postanowił wyposażyć radę gminy w prawo decydowania o ustanowieniu pomnika przyrody. Pomniki przyrody są znanymi ustawie formami ochrony przyrody, zaś ich ustanowienie (pozytywne zastosowanie art. 40 ust. 1 w zw. z art. 44 ust. 1 u.o.p.) następuje poprzez podjęcie przez radę gminy uchwały zawierającej normy powszechnie obowiązujące – prawo miejscowe. Natomiast w art. 40 ust. 1 u.o.p. określono cechy jakimi winien odznaczać się twór przyrody, aby mógł został uznany za pomnik przyrody. Zdaniem Sądu wynikającego z przytoczonych przepisów u.o.p. umocowania dla rady gminy (norma kompetencyjna) nie można zawężać tylko do prawa podjęcia uchwały o ustanowieniu pomnika przyrody, wykluczając tym samym możliwość podjęcia uchwały o odmowie uwzględnienia wniosku o uznanie tworu za pomnik przyrody. Z powyższego przepisu, interpretowanego łącznie z art. 40 ust. 1 u.o.p., wynika dla rady również norma kompetencyjna uprawniająca organ do podjęcia uchwały negatywnej czyli uchwały o odmowie uwzględnienia wniosku. Uchwała negatywna wyraża w sposób zastrzeżony dla rady gminy jej zdanie na temat zaistnienia przesłanek uznania określonego we wniosku tworu przyrody (np. drzewa) za pomnik przyrody. Innymi słowy, w sytuacji gdy o podjęcie uchwały o ustanowienie pomnika przyrody zwraca się wnioskodawca, zaś rada nie stwierdza zaistnienia przesłanek do uwzględnienia wniosku na podstawie art. 40 ust. 1 u.o.p., to właściwą formą działania jest w tym przypadku uchwała stanowiąca o braku podstaw do jego uwzględnienia. W ten sposób następuje właściwe zakończenie procesu decyzyjnego prowadzonego przez organ wyraźnie umocowany do badania przesłanek z art. 40 ust. 1 u.o.p. Z powołanych wyżej przepisów nie można wywodzić jedynie uprawnienia rady do podjęcia pozytywnej uchwały, tym bardziej że uznanie za pomnik przyrody nie może odbywać się poza hipotezą art. 40 ust. 1 u.o.p. Jeżeli treść tej regulacji nie zostanie spełniona, to rada nie może przyjąć innej formy załatwienia wniosku niż uchwała negatywna. Zarzuty Wojewody o braku podstaw prawnych do podjęcia zakwestionowanej uchwały, znalazłyby potwierdzenie gdyby w u.o.p. nie znajdowałyby się przepisy upoważniające radę do objęcia tworu przyrody formą ochronną. Tymczasem nie można mieć wątpliwości, że taka norma kompetencyjna została w tym akcie wyrażona. Ten wniosek oprzeć też można na argumentacji a maiori ad maius (z większego na mniejsze) – skoro rada może ustanowić drogą aktu prawa miejscowego pomnik przyrody, to ma również prawo tego pomnika nie ustanowić, zaś formą załatwienia wniosku winna być uchwała rady gminy, bowiem w ten sposób rada może skutecznie wyrażać swą wolę. Wypada też podkreślić, iż uchwała organu stanowiącego może stanowić przedmiot skargi sądowoadministracyjnej składanej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., co byłoby wątpliwe jeżeliby przyjęto inną niż uchwała formę załatwienia wniosku. Taka interpretacja powołanych regulacji uwzględnia konstytucyjną zasadę samodzielności samorządu terytorialnego a również najpełniej realizuje prawo obywatela do sądu. Tak więc zachowany zostaje postulat zupełności systemu prawnego, co tym bardziej nie pozwala oceniać działań Rady Gminy Komańcza w kategoriach nadużycia przysługujących jej uprawnień władzy publicznej – art. 2 i 7 Konstytucji RP. Z tych przyczyn Sąd działając na podstawie art. 148 p.p.s.a. uznał pełną zasadność zarzutów skargi Gminy Komańcza oraz argumentacji zawartej w jej piśmie z dnia 29 sierpnia 2016 r. Wyrażone tam stanowisko zasługuje na aprobatę czego konsekwencją musiało być uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody jako nieprzekonującego do stwierdzenia nieważności opisanej wyżej uchwały. Sąd działając na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), zasądził na rzecz skarżącej Gminy koszty postępowania sądowoadministracyjnego, składające się z kosztów zastępstwa adwokackiego. O podwyższeniu stawki minimalnej zadecydowała pozytywna ocena wkładu pełnomocnika Gminy w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności sprawy.