II SA/Rz 1094/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi U. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej U. K. kwotę 257 zł /słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1094/10 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi U. K. była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO) z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] przyznającą U. K. pomoc w postaci zasiłku celowego w wysokości 20 000 zł z przeznaczeniem na remont domu zniszczonego na skutek niekorzystnych zjawisk atmosferycznych w miesiącu czerwcu 2010 r. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej w skrócie jako k.p.a.) w związku z art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm. - zwana dalej w skrócie jako u.p.s.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że U. K. w dniu 8 czerwca 2010 r. wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o pomoc finansową na zakup kuchenki, piecyka gazowego, pralki, a także na remont i odbudowę domu, który uległ zalaniu w czerwcu tego roku. Tego samego dnia gminna komisja dokonała oględzin zalanego budynku mieszkalnego położonego w Z., będącego przedmiotem prawa własności U. K. Ustalono, że zalaniu uległy kuchnia, pralnia, spiżarnia, kotłownia, WC oraz salon do ćwiczeń. Zniszczeniu uległy kuchenka gazowa, piec centralnego ogrzewania, terma na ciepłą wodę, kuchnia węglowa, zmywarka, kuchenka elektryczna, meble kuchenne, szafy wnękowe, kominek, parkiet drewniany około 80 m², drewniane schody, panele ścienne, płytki ceramiczne, drzwi wraz z futrynami, okna. Nadto podmyte zostały fundamenty domu. Na podstawie zebranych dowodów w niniejszej sprawie, w tym po potwierdzeniu powyższego przez mgr inż. budownictwa stwierdzono, że koszt remontu wyniesie łącznie 20 000 zł. W oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy ustalono, że w wyżej opisanym budynku mieszkalnym prowadzi gospodarstwo domowe pięcio-osobowa rodzina, która w obecnej sytuacji nie jest w stanie przeprowadzić remontu w oparciu o posiadane własne środki finansowe. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...]: - w pkt 1. udzielił pomocy U. K. w postaci zasiłku celowego w wysokości 20 000 zł przeznaczonego na remont domu zniszczonego na skutek niekorzystnych zjawisk atmosferycznych w miesiącu czerwcu 2010 r., - w pkt 2. określił, że wypłata świadczenia nastąpi w dwóch transzach, pierwsza w wysokości 50% tj. w kwocie 10 000 zł płatna do dnia 30 lipca 2010 r., wypłata drugiej transzy nastąpi po przedłożeniu faktur i innych dokumentów potwierdzających prawidłowe wykorzystanie pierwszej transzy, pod rygorem zwrotu świadczenia jako nienależnie pobranego, - w pkt 3. postanowił, że rozliczenia pierwszej transzy zasiłku należy dokonać do dnia 31 sierpnia 2010 r., drugiej do dnia 29 października 2010 r., - w pkt 4. postanowił, że w.w. świadczenie wypłacone będzie przelewem na wskazany numer rachunku bankowego. W uzasadnieniu organ wskazując na art. 40 ust. 3 u.p.s., stwierdził, że w sytuacji zaistniałego zdarzenia losowego, zasadne jest przyznanie pomocy. Wskazał, że z uwagi na ważny interes społeczny decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności zgodnie z art. 108 k.p.a. Odwołanie od tej decyzji złożyła U. K. wnosząc o przyznanie jej zasiłku w wysokości powyżej 20 000 zł. Wskazała, że w dniu oględzin szkody wyglądały na mniejsze niż okazały się w rzeczywistości. Podniosła, że na budynku zaczęły pojawiać się zarysowania i pęknięcia, co będzie wiązało się z koniecznością wzmocnienia fundamentów domu. Nadto zwróciła uwagę, że zaistniała konieczność przeniesienia kotłowni w inne miejsce, co będzie wiązało się z wybudowaniem bądź wzmocnieniem kominów. Odwołująca podała, że całkowicie zalana kondygnacja wymaga nawierceń stropów, ścian i gruntownego osuszenia oraz późniejszych remontów. Podniosła, że po opadnięciu wód gruntowych zapadła się na około 0,5 m studzienka kanalizacyjna, co spowodowało osłabienie zasów i w konsekwencji ścieki zalewają niższą kondygnację domu. W związku z tym konieczne jest wybudowanie przepompowni, która przetłaczałaby ścieki do gminnej kanalizacji. SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., opisaną na wstępie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że bezspornym w sprawie jest fakt, że na skutek znacznych opadów deszczu budynek mieszkalny, którego właścicielem jest U. K. został zalany do wysokości na zewnątrz około 2 m, a wewnątrz około 1 m. SKO wskazało, że ustalenia w zakresie rozmiaru szkód jednoznacznie wskazują, że zainteresowanej przysługuje pomoc w znacznym rozmiarze, gdyż zaistniałe szkody wywołane ulewami deszczowymi są dużych rozmiarów co uzasadniania pomoc w kwocie 20 000 zł. Kolegium wyjaśniło, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji uznał, że przyznana pomoc pozwoli w części usunąć skutki podtopienia, a świadczenie to nie stanowi rekompensaty z tytułu powstałych szkód w wyposażeniu domu na skutek zaistniałego żywiołu. Wyjaśniło, że przyznana pomoc ma umożliwić w części naprawę powstałych szkód, a nie zapewnić pokrycie wszystkich wydatków związanych z ich usuwaniem. Celem przyznanego świadczenia jest bowiem szybkie umożliwienie osobom poszkodowanym zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych. Wskazało, że dom wnioskodawczyni został zalany ponownie, gdyż w miesiącu maju również miała miejsce ulewa, która podtopiła pomieszczenia znajdujące się poniżej poziomu gruntu. W ocenie organu odwoławczego użytkowanie pomieszczeń w tej części budynku, w sytuacji gdy są one podtopione - stanowi ryzyko właściciela i w takiej sytuacji nie może on domagać się od organu pomocy społecznej pokrycia w 100% zaistniałych szkód w wyposażeniu budynku. Konkludując organ podniósł, że środki przyznane w formie zasiłku celowego nie są odszkodowaniem, ani też nie mogą w pełni rekompensować powstałych strat. U. K. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając że nie przyznano jej zasiłku w kwocie do 100 000 zł. W uzasadnieniu skarżąca zwróciła uwagę, że decyzja Kolegium jest niesprawiedliwa i krzywdząca dla niej. Podniosła, że rozmiar szkód jakie poniosła w powodzi jest ogromny, a pomoc w postaci zasiłku celowego jest niewspółmierna do strat jakie powstały w wyniku dalszych szkód popowodziowych. Podała, że budynek został zalany dwukrotnie w miesiącu maju i czerwcu 2010 r. Wyjaśniła, że podmyte już częściowo fundamenty domu wpuściły wodę od spodu powodując wyrwę o wymiarach około 4-5 m długości i 1 m szerokości. Po upływie około 1 miesiąca nastąpiły pęknięcia budynku. Podała, że uzyskaną pomoc nie chce przeznaczać na zakup wyposażenia domu, tylko na zlikwidowanie pęknięć budynku, odgrzybianie, naprawę nawiercanych stropów, wymianę drzwi, skucie tynków i podmytych płytek, przeniesienie kotłowni na wyższy poziom i pozostałe prace zabezpieczające budynek. W ocenie skarżącej naruszenie fundamentów domu jest "ogromną szkodą", której nie jest w stanie pokryć z otrzymanego zasiłku i własnych środków finansowych. Ze względu na osiadanie budynku prace mogą być wykonane dopiero wiosną 2011 r. Do skargi dołączono kserokopię postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 sierpnia 2010 r. oraz zdjęcia przedmiotowego budynku. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło ono istotny wpływ na wynik sprawy lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. albo innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując badania sprawy z uwzględnieniem powyższych aspektów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, w tym z przyczyn, które wzięto pod uwagę z urzędu. Przedmiotem sprawy jest przyznanie zasiłku celowego na usunięcie szkód powstałych w budynku mieszkalnym nr [...] w Z. należącym do skarżącej, który został powtórnie zalany w czerwcu 2010 r. Poza sporem był rozmiar tych szkód stwierdzony przez organ pierwszej instancji podczas oględzin w dniu 8 czerwca 2010 r. Zauważyć należy, iż sama skarżąca w oświadczeniu złożonym dnia 8 czerwca 2010 r. wskazała, że koszt remontu i odbudowy jej domu z tytułu strat poniesionych w wyniku powodzi w maju 2010 r. wyniesie 20 000 zł i że w związku z powyższym ubiega się o przyznanie zasiłku w wysokości do 20 000 zł. Jak wynika z akt sprawy, wcześniej – w związku z powodzią, która miała miejsce w maju 2010 r. ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Skarżąca otrzymała pomoc w postaci zasiłku celowego w kwocie 6 000 zł z przeznaczeniem na pokrycie strat spowodowanych powodzią. Kolejne podanie o pomoc U. K. złożyła właśnie w dniu 8 czerwca 2010 r. wnosząc o przyznanie jej pomocy finansowej na zaspokojenie najpotrzebniejszych potrzeb takich jak: zakup kuchenki, piecyka gazowego i pralki, ale także zasiłku celowego na remont i odbudowę zalanego domu mieszkalnego. Z uwagi na datę złożonego wspomnianego wyżej oświadczenia wydaje się, że wbrew jego treści dotyczyło ono pomocy związanej z powodzią, która miała miejsce w czerwcu, a nie w maju 2010 r. Decyzja z dnia [...] lipca 2010 r. Wójta Gminy [...] dotyczyła udzielenia pomocy w postaci zasiłku celowego w wysokości 20 000 zł przeznaczonego na remont domu zniszczonego na skutek niekorzystnych zjawisk atmosferycznych w czerwcu 2010 r. W aktach znajduje się też skrótowa opinia kosztorysowo-budowlana, którą mgr. inż. budownictwa M. B. potwierdziła wartość szkód w budynku i podstawowym wyposażeniu domu nr [...] w Z. na kwotę 20 000 zł. Zauważyć należy, że składając odwołanie od decyzji organu I instancji U. K. wnoszącąc o przyznanie jej zasiłku w wysokości powyżej 20 000 zł wskazała, że w chwili oględzin szkody wydawały się mniejsze niż okazały się w rzeczywistości, że w miarę upływu czasu zaczęły się pojawiać zarysowania i pęknięcia muru, co najprawdopodobniej będzie wymagało dalszego wzmocnienia fundamentów domu i wylania większych ilości betonu. Podała, że zaistniała konieczność przeniesienia kotłowni w inne miejsce, co pociągnie za sobą wybudowanie lub wzmocnienie kominów. Konieczne też jest wykonanie nawierceń stropów i ścian na zalanej kondygnacji i ich gruntowne osuszenie, a następnie dalsze remonty. Wreszcie podała, że po całkowitym opadnięciu wód zapadła się na około 0,5 m studzienka kanalizacyjna, a w konsekwencji ścieki zalewają niższą kondygnację budynku. Nie ulega więc wątpliwości, że skarżąca podała nowe okoliczności, które mogły mieć wpływ na wysokość zasiłku przyznanego na remont budynku po powodzi z czerwca 2010 r. W ocenie Sądu w odwołaniu skarżąca podała okoliczności, które wymagały wyjaśnienia stosownie do art. 7, 8 i 77 § 1 K.p.a. W postępowaniu odwoławczym organ II instancji ma obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy, a nie tylko oceny prawidłowości decyzji organu I instancji. Zauważyć trzeba, iż decyzja organu I instancji dotyczyła zasiłku celowego na remont budynku, a użytkowanie pomieszczeń, które uległy zalaniu w maju 2010 r. pozostawało bez wpływu na rozmiar szkód w samym budynku. Bezpodstawnie więc przy tej okazji wytknięto powyższą okoliczność skarżącej. Zgodnie z art. 3 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej pomoc ta ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Chodzi o wsparcie w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, rozmiar i forma świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO prawidłowo interpretuje zakres uznania administracyjnego na gruncie u.p.s., jednakże pomijając okoliczności podane w odwołaniu uchybiło zasadom określonym w wyżej powołanych przepisach K.p.a., co niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oczywistym przy tym jest, że zasiłek celowy przyznawany w oparciu o przepis art. 40 u.p.s. nie jest odszkodowaniem i nie pełni takiej funkcji, jednakże zadaniem organów wypełniających zadania z zakresu pomocy społecznej jest każdorazowo ustalenie, czy osoba występująca z podaniem o udzielenie jej pomocy jest w stanie samodzielnie z wykorzystaniem własnych środków i możliwości (w tym choćby z wykorzystaniem ubezpieczenia) przezwyciężyć skutki zaistniałych zdarzeń – w tym wypadku zalania. Jeśli więc skarżąca podała, że szkody, które zostały ustalone przez organ I instancji są znaczenie większe, co ujawniło się później, to należało tę kwestię wyjaśnić w aspekcie zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych i umożliwienia tej rodzinie życia w godnych warunkach – i po dokonaniu powyższego rozważyć, czy w tej sytuacji nie należałoby jednak udzielić pomocy w większym rozmiarze. Chodzi tu także o wyjaśnienie, czy uszkodzenia budynku nie uniemożliwiają korzystania z niego, nie stwarzają zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi – co w znacznej mierze wyjaśnia postanowienie organu nadzoru budowlanego, na które powołuje się skarżąca i czy w związku z koniecznością wykonania określonych robót budowlanych rodzina skarżącej jest w stanie wykonać wskazywane tam prace lub pokryć ich koszty. Wobec stwierdzenia, że organ drugiej instancji nie rozpatrzył właściwie sprawy na skutek złożonego odwołania, uchybiając przepisom proceduralnym, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W pkt II wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a. W ponownym postępowaniu organ przeprowadzi postępowanie dowodowe w wyżej wskazanym zakresie dla ustalenia, czy istnieją podstawy do przyznania U. K. pomocy w postaci zasiłku celowego na remont zniszczonego budynku mieszkalnego w wysokości przekraczającej kwotę 20 000 zł, a więc w większym rozmiarze niż to uczynił organ I instancji.