II SA/Rz 1096/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu -skargę oddala- Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: "WINB", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy" ) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...].11.2016 znak: [...], umarzającej w całości, jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie ogrodzenia działki nr ew. 527/21, położonej w obrębie [....]. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2017 poz. 1257; dalej: "K.p.a."). Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia: decyzją z dnia [...].11.2016 r. znak: [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie ogrodzenia działki nr ew. 527/21 położonej w obrębie [...] , jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu wskazał, że do jego realizacji nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, czy zgłoszenie organom architektonicznym. Od tej decyzji żadna ze stron nie wniosła odwołania, w związku z czym stała się ostateczna. Pismem z dnia 30.01.2017r. A. N. i M. N. reprezentowane przez pełnomocnika R. N., J. N. i L. N., S. B. i J. B. wystąpili do organu I instancji o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...].11.2016 r. znak: [...] oraz o wstrzymanie wykonania tej decyzji. Jako podstawę do wznowienia postępowania wskazali art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. podnosząc, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...].02.2017 r. znak: [...].na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją organu I instancji z dnia [...]..11.2016 r. znak: [...]., a następnie decyzją z dnia [...]..04.2017 r. znak: [...].wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...]..11.2016 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 25 października 2016 r. ustalono, że na działce 527/21 stanowiącej własność Parafii Rzymsko-Katolickiej wykonywane są roboty budowlane związane z budową ogrodzenia tej nieruchomości od strony Al. J. w kierunku ul. G. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 .r Prawo budowlane ( Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej: "P.b.") wskazał, że budowa ogrodzenia nie wymaga dokonania zgłoszenia, jak również uzyskania pozwolenia na budowę. Część działki nr ewid. 527/21 położonej w obrębie [...] ( od strony ul. K.) objęta jest Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego osiedla R. z dnia 28 września 2007 r. Zgodnie z tym Planem teren, na którym ma miejsce budowa ogrodzenia, został oznaczony symbolem ZP- tereny zieleni urządzonej. Dla pozostałej części działki plan nie obowiązuje. Wnioskodawcy nie wykazali interesu prawnego w złożeniu wniosku. Budowa ogrodzenia działki nie spowodowała ograniczenia dostępu ich działek do drogi publicznej, ponieważ nieruchomości te posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej gminnej – ul. G.. Ogrodzenie jest realizowane w znacznej odległości od ich działek. Nie wykazali, że dysponują prawem przejścia i przejazdu przez teren działki nr 527/21. Podkreślił przy tym, że naruszenia interesu prawnego nie można upatrywać w toczącym się przed Sądem Rejonowym postępowaniem o ochronę posiadania przejścia i przejazdu przez teren działki, na której budowane jest ogrodzenie. W świetle powyższego przyjął, że nie doszło do naruszenia konkretnego, aktualnego interesu prawnego wnioskodawców opartego na konkretnym przepisie prawa materialnego. Od w/w decyzji odwołanie wniósł R. N. — pełnomocnik A. N. i M. N. zarzucając że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził postępowanie dowodowe i wydał rozstrzygnięcie bez udziału stron, nie uwzględnił żądanych dowodów i interesów stron, które poniosły szkodę polegającą na pozbawieniu ich dostępu do drogi publicznej. Dowodem czego jest postępowanie sądowe w Sądzie Rejonowym o sygn. akt [...] o ustanowienie dogi koniecznej dotyczące ich nieruchomości, które toczy się już od 5 lat. Utrzymując tą decyzję w mocy organ II instancji wyjaśnił, że przepisem, który określa krąg stron w postępowaniu administracyjnym jest art. 28 K.p.a., stanowiący, że stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku postępowanie dotyczy, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Po stronie wnioskodawców, zdaniem organu odwoławczego, zachodzi co najwyżej interes faktyczny. Żadna z osób będących autorami wniosku o wznowienie postępowania nie jest właścicielem działki bezpośrednio graniczącej z działką nr ew. 527/21. Z materiału dowodowego a także z treści odwołania nie wynikają też inne okoliczności wskazujące na interes prawny tych osób. Na wezwanie organu żadna z osób nie udzieliła odpowiedzi i nie wskazała żadnej okoliczności ani nie przedłożyła dokumentu który potwierdzałby istnienie interesu prawnego do występowania w przedmiotowej sprawie. W skardze do Sądu M. N. reprezentanta przez R. N. podniosła, że zabudowa ogrodzenia jest realizowana na działce, z którą bezpośrednio sąsiaduje ona i inni mieszkańcy. Ogrodzenie jest "wgrodzone" bezpośrednio w ciąg ogrodzenia poczynając od działki 527/13, poprzez wszystkich skarżących ul. G. nr 10, 12, 14, 16, 18 oraz do ul. W. Podniosła, że wystąpiła do Sądu Rejonowego w dniu 16 lutego 2011 r. o udzielenie służebności przejścia i przejazdu przez teren właściciela Parafii Rzymskokatolickiej, a po przystąpieniu do prac związanych z budową ogrodzenia o ochronę posiadana. Postanowieniem z dnia 24 października 2016 r., sygn. akt I C 566/16 udzielono zabezpieczenia przejścia i przejazdu. Od dnia 17 listopada 2016 r. została całkowicie pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Skarżąca podnosi argumenty związane z legalnością dokonywanych prac ich zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz.2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd nie znalazł podstaw do uchylania zaskarżonej decyzji. Przedmiotem kontroli jest decyzja wydana w trybie wznowienia postępowania- utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej o umarzeniu postępowanie administracyjne w sprawie ogrodzenia działki nr ewid. 527/21 położonej w obrębie [...]. Organy ustaliły, że przedmiotowe ogrodzenie w całości zrealizowano na działce nr 527/21, stanowiącej własność Parafii Rzymsko –Katolickiej pw. [...]. Ogrodzenie posiada wysokość 1,60 m, w związku z powyższym organy zgodnie stwierdziły, że jego realizacja nie wymagała zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę - art 29 ust. 1 pkt 23 w zw. z art 30 ust. 1 pkt 1 P.b. , co stanowiło podstawę umorzenia postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania stała się ostateczna. Wnioskiem z dnia 30 stycznia 2018 r. A. N., M. N., J. N. i S. B. domagali się wznowienia postępowania na podstawie art 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wskazując, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu. Występując z wnioskiem o wznowienie postępowania uprawdopodobnili zachowanie terminu - do złożenia wniosku- o podstawie wznowienia postępowania dowiedzieli się w dniu 17 stycznia 2017 r. z akt sprawy sądowej [....] oraz wskazali na jedną z przesłanek wznowienia postępowania, że bez własnej winy nie brali działu w postępowaniu, w związku z czym organ I instancji prawidłowo wznowił postępowanie. Postępowanie wznowieniowe ma charakter dwuetapowy. W ramach pierwszego etapu właściwy organ administracji zobligowany jest ustalić, czy spełnione są ustawowe przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania oraz czy wniosek został złożony w ustawowym terminie. Pozytywne ustalenia w tym zakresie skutkowały wydaniem przez organ postanowienia z art 149 § 2 K.p.a., otwierającego drugi rozpoznawczy etap postępowania administracyjnego, w trakcie którego organ bada, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła i jakie wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy ( art 151 K.p.a. ) Zatem, wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 2 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie przesądzało, że podmiot zgłaszający żądanie wznowienia, posiada przymiot strony w tym postępowaniu. Jeśli bowiem po wznowieniu postępowania na podstawie art 145 § 1 pkt 4 K.p.a. stwierdza się, że wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją, postępowanie kończy decyzja wydana na podstawie art 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej. ( por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 383/15, wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2509/10). W niniejszej sprawie sporne zagadnienie prawne sprowadzało się do kontroli, czy organ I instancji po wznowieniu postępowania prawidłowo ocenił, że wnioskodawcy nie mają interesu prawnego w rozumieniu art 28 K.p.a. Zgodnie z art. 28 K.p.a. "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Pojęcie strony postępowania administracyjnego ma dwie płaszczyzny: procesową, uzasadniającą wszczęcie postępowania administracyjnego w określonej sprawie oraz materialnoprawną, wynikającą z przepisów prawa materialnego, które dotyczą określonych praw i obowiązków danego podmiotu. Istnienie interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania musi być ustalane na tle okoliczności faktycznych podnoszonych we wniosku oraz adekwatnych do tych okoliczności przepisów prawa materialnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 K.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Wyrażany jest w tym zakresie jednolity pogląd, że interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 2016/06; z dnia 9 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 330/12 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego wymieniona w art 145 § 1 pkt 4 K.p.a. ponieważ skarżącej jak i pozostałym wnioskodawcom nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 17 listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy ogrodzenia na działce nr 527/21. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że budowę spornego ogrodzenia realizowano w sąsiedztwie działek 527/13, 548, 669, 1325/9 i właściciele tych działek zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania administracyjnego, a następnie doręczona im decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w tej sprawie. Ze zgromadzonych przez organ dokumentów wnikało, że żadna z osób będących autorami wniosku o wznowienie postępowania nie jest właścicielem działki bezpośrednio graniczącej z działką 527/21, a strony wezwane przez organ odwoławczy pismem z dnia 22 czerwca 2017 r. o wykazanie interesu prawnego do złożenia wniosku, pod rygorem rozpoznania sprawy w oparciu o posiadany przez organ materiał dowodowy, nie odpowiedziały na wezwanie. Wnioskodawcy zatem nie wykazali normy materialnego prawa administracyjnego, która w powiązaniu z zaistniałą sytuacją faktyczną wskazywałaby na naruszenie ich indywidualnego, konkretnego, aktualnie prawnie chronionego interesu prawnego, stanowiącego podstawę do wznowienia postępowania. Należy podkreślić, że jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. postępowanie w sprawie spornego ogrodzenia zostało umorzone ze względu na brak przepisu prawa materialnego zobowiązującego do rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji. Realizacja ogrodzenia nie wymagała dokonania zgłoszenia jak też uzyskania pozwolenia na budowę. Wbrew podnoszonym przez Skarżącą zarzutom istnienia po jej stronie interesu prawnego nie dowodzi postanowienie Sądu Rejonowego dotyczące zabezpieczania ochrony zakłóconego posiadania przez wstrzymanie prac budowlanych ogrodzenia nieruchomości na działce ewidencyjnej nr 527/21 na odcinku 10 m od granicy z działką ewidencyjną 527/13 do naroża działki ewidencyjnej nr 548. Zabezpieczenie nie przesądza prawa, jest wydawane na czas toczącego się postępowania w tym przedmiocie, a ostateczna ocena rozstrzygana jest w orzeczeniu kończącym postępowanie. Bez wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie pozostają również argumenty dotyczące nieprawidłowości decyzji umarzającej postępowanie w sprawie realizacji ogrodzenia. Na skutek stwierdzenia braku podstaw do wznowienia postępowania decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.). Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa. W świetle powyższego, jak również ze względu na brak wykazania przez strony interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art 151 P.p.s.a.