II SA/Rz 1096/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. w L. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości -skargę oddala- Przedmiotem skargi A S.A. z/s w L. (dalej "Spółka", "strona skarżąca") jest decyzja Wojewody z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] wydana w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 9a w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm. – zwana dalej "u.g.n."). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że Spółka zwróciła się do Starosty [...] o udzielenie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonych jako działki 878/1 i 878/2 położone w W., stanowiące współwłasność A. Z. i B. B., w celu realizacji inwestycji pn.: "Budowa linii 110 kV relacji N. – I." oraz wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Starosta decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] orzekł: w pkt 1. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości poł. w W. gmina [...] oznaczonej jako działka nr 878/1 o pow. 01335 ha, przez udzielenie ww. Spółce zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej w ramach realizacji opisanej wyżej inwestycji celu publicznego, w pasie technologicznym oznaczonym na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Wskazano, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polegać będzie na obowiązku udostępnienia przedmiotowej nieruchomości w celu wykonania prac projektowo-przygotowawczych i budowlanych polegających na przeciągnięciu nad działką przewodów napowietrznej linii 110 kV. Określono także szczegółowe warunki wyłączenia m.in. zakazano wznoszenia w pasie technologicznym budynków mieszkalnych, budowli, trwałych ogrodzeń, trwałych fundamentów, które będą uniemożliwiały PGE swobodny dostęp do urządzeń, a także na korzystaniu z nieruchomości obciążonej w sposób zgodny z aktualnie obowiązującymi przepisami dotyczącymi linii elektroenergetycznych, ochrony zdrowia i życia ludzkiego oraz ochrony środowiska, zarówno przez okres wykonywania prac budowlano-montażowych jak i przez cały okres eksploatacji linii. Zobowiązano inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu inwestycji, a jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego byłoby niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty, wnioskodawca będzie zobowiązany do zapłaty odszkodowania właścicielom nieruchomości. Wskazano, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Natomiast w pkt 2. decyzji orzeczono o umorzeniu postępowania prowadzonego w sprawie ograniczenia sposobu korzystania oraz o niezwłocznym zajęciu nieruchomości oznaczonej jako działka nr 878/2 położone w W. stanowiącej własność B. B. W uzasadnieniu Starosta podniósł, że Spółka wystąpiła z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działki nr 878/1 i 878/2 położone w W., stanowiące współwłasność A. Z. i B. B. W trakcie postępowania doszło do zniesienia współwłasności, w wyniku czego B. B. stała się właścicielką działek nr 878/2 i 879/2, a A. Z. nabyła na wyłączną własność działki nr 878/1 i 879/1. B. B. wyraziła zgodę na planowaną inwestycję i postępowanie w stosunku do działki nr 878/2 stało się bezprzedmiotowe. Organ zaznaczył też, że z dokumentów dołączonych do wniosku wynika, że rokowania o wyrażenie zgody zajęcia nieruchomości oznaczonej jako działka nr 878/1 poł. w W. nie doprowadziły do zawarcia umowy. Właścicielka nie wyraziła zgody na proponowaną kwotę odszkodowania w wysokości 800 zł. Dlatego orzeczono o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w stosunku do działki będącej własnością A. Z. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. Z. wnioskując o jej uchylenie. Podała, że decyzja wydana została z naruszeniem art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz art. 7, art. 7a, art. 77 § 1, art. 79, art. 67 § 2 pkt 3 w zw. z art. 68 § 2 i art. 80 K.p.a. Wbrew twierdzeniom organu rokowania nigdy nie zostały przeprowadzone, nie został jej przedstawiony do podpisu protokół z negocjacji. Wyjaśniła, że w 2017 r. toczyło się postępowanie o zniesienie współwłasności, zatem nie było możliwe podjęcie negocjacji, o czym zainteresowane strony poinformowały inwestora. Podkreśliła, że negocjacje nie mogą mieć charakteru pozornego. Zaskarżona decyzja jest zaś wadliwa, a on nigdy nie odmawiała wyrażenia zgody na inwestycję. Wojewoda wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzje w części dotyczącej zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w W. oznaczonej jako działka nr 878/1 (pkt 1. rozstrzygnięcia decyzji) i umorzył w tym zakresie postępowanie pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia powołał się na treść art. 124 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia winno być natomiast poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Wojewoda podał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż inwestor prowadził rokowania z B. B. i A. Z. - współwłaścicielkami działek nr 878/1 i 878/2. W trakcie postępowania, po złożeniu przez Spółkę wniosku doszło do zniesienia współwłasności w ten sposób, że B. B. stała się właścicielką działki nr 878/2, a A. Z. nabyła na wyłączną własność działkę nr 878/1. Wojewoda wskazał, że doszło do zmiany stosunków własnościowych nieruchomości objętej wnioskiem inwestora, co stoi w oczywistej sprzeczności z przeprowadzonymi negocjacjami poprzedzającymi złożenie wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, które prowadzone były ze współwłaścicielkami nieruchomości. Organ podkreślił, że iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest instytucją prawną ingerującą w prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego. Dlatego ustawodawca określił przesłanki mające na celu zminimalizowanie dolegliwości, jaką stwarza właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tego rodzaju ograniczenie jego praw. Do przesłanek tych zaliczyć trzeba wskazane w art. 124 ust. 3 u.g.n. rokowania, których obowiązek przeprowadzenia ciąży na wnioskodawcy. Warunkiem wydania zezwolenia jest przeprowadzenie negocjacji z właścicielem nieruchomości. Dopiero nieosiągnięcie zgody pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem upoważnia organ do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust. 1 u.g.n. Wojewoda zaznaczył, że w sprawie nie został spełniony jeden z warunków, od którego uzależnione jest decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, tj. przeprowadzenie rokowań z właścicielką nieruchomości, uwzględniających zmiany w prawie własności przysługujące do nieruchomości i dołączenie do wniosku dokumentów potwierdzających ich negatywny wynik. Faktem jest, że właścicielką działki nr 878/1 jest A. Z. i ta sama osoba legitymowała się wcześniej prawem do udziału w tej nieruchomości. Nie można jednak uznać za prawidłowe rokowania przeprowadzone ze współwłaścicielkami przed złożeniem przez inwestora wniosku. Wojewoda podkreślił, że zmiany własnościowe jakie zaszły po złożeniu przez inwestora wniosku o wydanie decyzji ograniczającej prawo korzystania z nieruchomości należało uwzględnić w rozstrzygnięciu sprawy. Rokowania przeprowadza jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na ograniczenie korzystania z nieruchomości (art. 124 ust. 3 u.g.n.). Jest to czynność poprzedzająca złożenie wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Wobec braku dokumentów potwierdzających przeprowadzenie z negocjacji z aktualną właścicielką działki nr 878/1, postępowanie przeprowadzone z wniosku A SA Wojewoda uznał za bezprzedmiotowe. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła Spółka – zastępowana przez pełnomocnika adw. A. K., wnosząc o uchylnie zaskarżonej decyzji Wojewody w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 124 ust. 3 u.g.n. polegające na błędnej wykładni pojęcia właściciela z którym przeprowadzane są rokowania i mieszczącego się w jego zakresie pojęcia współwłaściciela, wskazującej jednocześnie, że zmiana stosunków własnościowych ma wpływ na ocenę realizacji przesłanki wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. w postaci przeprowadzenia rokowań z właścicielem/użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Strona wskazała, że powyższe spowodowało błędne przyjęcie, że w sprawie nie został spełniony warunek wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. w postaci przeprowadzenia rokowań z właścicielem działki o nr 878/1, podczas gdy takie rokowania zostały przeprowadzone; 2. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie, że rokowania przeprowadzone z A. Z., będącą współwłaścicielką działki o nr 878/1 nie wyczerpują wymogu przeprowadzenia rokowań z A. Z. jako właścicielką działki o nr 878/1, co spowodowało bezpodstawne uchylenie decyzji i umorzenie postępowania; 3. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania warunkująca jego umorzenie i uchylenie decyzji organu I instancji ze względu na brak przeprowadzenia rokowań z właścicielką działki nr 878/1 A. Z., w sytuacji gdy taka okoliczność nie zachodzi. W uzasadnieniu strona skarżąca podkreśliła, że organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił, że wnioskodawca przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. przeprowadził rokowania z A. Z., będącą współwłaścicielką działki 878/1 w W., która następnie w wyniku zniesienia współwłasności stała się jedynym właścicielem przedmiotowej działki. W tym kontekście, zdaniem strony skarżącej, błędna jest dokonana przez organ wykładnia art. 124 ust. 3 u.g.n. zarówno w zakresie pojęcia osoby "właściciela", z którym przeprowadzane są rokowania, jak i ewentualnego wpływu zmian właścicielskich na skuteczność przeprowadzonych rokowań. Powołując się na uregulowania zawarte w przepisach Kodeksu cywilnego (art. 195 K.c.) strona wywiodła, że prawo własności przysługujące współwłaścicielowi jest takie samo jak prawo właściciela wyłącznego. Tym samym rokowania przeprowadzone ze współwłaścicielem działki nr 878/1 wypełniają znamiona przeprowadzenia rokowań z właścicielem. Znajdujące się w aktach dokumenty potwierdzają przeprowadzenia rokowań z właścicielem działki 878/1, które nie doprowadziły do zawarcia porozumienia w zakresie warunków udostępnienia przedmiotowej działki. Z tej przyczyny postępowanie w wyniku zmian właścicielskich nie stało się bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga nie jest zasadna. Sądy administracyjne z mocy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się zatem kryterium legalności dokonują kontroli zaskarżonego aktu (tu decyzja) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) zwanej dalej "P.p.s.a.", stanowiąc: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Oceniając zaskarżoną decyzję w powyższym zakresie, tj. co do jej zgodności z prawem Sąd nie stwierdził naruszenia prawa i dlatego, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu. Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty z dnia [...] marca 2018 r. w części dotyczącej zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr 878/1, poł. w W. (pkt 1 decyzji w/w) i umorzył w tym zakresie postępowanie pierwszej instancji. Według organu odwoławczego wystąpiła w tej części bezprzedmiotowość postępowania z powodu nieprzeprowadzenia rokowań z aktualną właścicielką działki nr 878/1. W ocenie Sądu, pogląd ten zasługuje na akceptację. Z mocy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie pierwszej instancji, jeżeli postępowanie przed organem pierwszej instancji stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe (zob. wyrok NSA z dnia 9 lutego 1999 r., II SA 1591/98 – Lex Polonica nr 338240). Z kolei zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygniecie pozytywne lub negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza więc brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkujący tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jeżeli zatem organ administracji publicznej ustala bezprzedmiotowość postępowania, oceniając, czy strona ma prawo żądać od organu skonkretyzowania w drodze decyzji administracyjnej jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego, to ocena ta winna być przeprowadzona w świetle regulacji zawartych w przepisach prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie takimi przepisami były przepisy art. 124 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z art. 124 ust. 1 u.g.n. wynikają następujące przesłanki uzasadniające decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości: - uzasadniona miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego potrzeba przeprowadzenia przez dana nieruchomość inwestycji liniowej celu publicznego, służącej przesyłaniu lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, łączności publicznej i sygnalizacji wraz z niezbędnymi do korzystania z tych przewodów i urządzeń obiektów; - brak zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie przez jego nieruchomość opisanej wyżej nieruchomości. Stosownie zaś do treści art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, dla przeprowadzenia inwestycji celu publicznego opisanej w ust. 1 tego przepisu, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie podkreśla się w szczególności wyjątkowy charakter instytucji ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości ze względu na to, że dotyczy ograniczenia uprawnień właściciela, przeznaczenia prywatnej własności dla realizacji celu publicznego, którego konieczność realizacji i konkretny sposób tej realizacji wynika z określonych przepisów (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz którego osiągnięcie stało się niemożliwe w drodze ugody z właścicielem nieruchomości (zob. wyrok z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 195/15 (dostępny w CBOSA). Analiza zebranego w sprawie niniejszej materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że nie zostały spełnione wszystkie wymienione wyżej ustawowe przesłanki pozwalające na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z działki nr 878/1, stanowiącej własność A. Z. Nie jest kwestyjne, w świetle zebranych w sprawie dowodów, że ograniczenie sposobu korzystania z działki w/w dla potrzeb realizacji inwestycji celu publicznego (art. 6 pkt 2 u.g.n.), tj. "Budowa linii 110 kV realizacji N. – I." przesądzone zostało w planie miejscowym (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [....] z dnia [...] listopada 2016 r.). Zatem jedna z przesłanek wymienionych w art. 124 ust. 1 u.g.n. została spełniona. Natomiast słusznie przyjął organ odwoławczy, iż nie został spełniony warunek umożliwiający decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, tj. przeprowadzenie rokowań z A. Z. właścicielka działki nr 878/1 i dołączenie do wniosku dokumentów potwierdzających negatywny wynik tychże rokowań. Do wniosku o wydanie decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n., jak wynika z akt sprawy, inwestor dołączył dokumenty z rokowań o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w w/w przepisie i przeprowadzonych ze współwłaścicielami w/w działki, tj. B. B. i A. Z. Mimo zmian własnościowych dotyczących wspomnianej działki, a zaistniałych w toku postępowania przed organem I instancji – w dniu [...] grudnia 2017 r. A. Z. osobiście złożyła w Starostwie Powiatowym w [...] pismo informujące o sądowym podziale działki nr 878, w wyniku którego została właścicielką działki nr 878/1, a właścicielką działki nr 878/2 została B. B., nadto przesłała prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny, [...] z dnia [...] listopada 2017 r. o zniesieniu współwłasności m.in. działki nr 878/1 – powyższe zmiany nie spowodowały przeprowadzenia rokowań o uzyskanie zgody z aktualną właścicielką działki nr 878/1, tj. A. Z Brak dokumentów na tą okoliczność w aktach sprawy jest oczywisty, zaś twierdzenie strony skarżącej, iż rokowania przeprowadzone ze współwłaścicielem działki nr 878/1 wypełniają znamiona przeprowadzenia rokowań z właścicielem nie jest trafne i nie zasługuje na akceptację, zważywszy na wyjątkowy charakter instytucji przewidzianej w art. 124 ust. 1 u.g.n. a dotyczącej ograniczenia uprawnień właścicielskich. Nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że podjęcie decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. wymaga uprzedniego przeprowadzenia rokowań z aktualnym (w dacie podjęcia decyzji) właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac przewidzianych w tym przepisie. Nie podziela Sąd pozostałych zarzutów skargi, tj. naruszenia art. 77 § 1 K.p.a., jak i wspierającej ten zarzut argumentacji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.