II SA/Rz 1097/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 3 lipca 2024 r. nr SKO.4171/46/2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany stanu wody na gruncie – skargę oddala – Postanowieniem z dnia 3 lipca 2024 r. nr SKO.4171/46/2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu zażalenia J. K. (dalej: Skarżąca), uchyliło postanowienie Burmistrza [...] (dalej: Burmistrz, organ I instancji) z dnia 16 maja 2024 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia stanu wody na gruncie pomiędzy działką w m. [...] nr ewid. [...] i działkami nr ewid. [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z dnia 9 marca 2023 r. J. K. zwróciła się o załatwienie sprawy naruszenia stosunków wodnych na skutek zmiany spływu wody na działkach drogowych nr [...] w [...], co skutkuje powstawaniem szkód na działce nr [...] której jest dożywotnim użytkownikiem. Postanowieniem z 5 kwietnia 2023 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wyznaczyło jako organ właściwy do załatwieniu sprawy Burmistrza [...]. Burmistrz [...] postanowieniem z 8 maja 2023 r. nr [...], odmówił wnioskodawcy wszczęcia postępowania z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] w [...]. W wyniku wniesionego zażalenia, SKO postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2023 r. nr [...], uchyliło postanowienie organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, z uwagi na posiadanie tytułu prawnego o charakterze obligatoryjnym - dożywocie. Z treści tego prawa, ujawnionego w księdze wieczystej o nr [...] wynika uprawnienie J. K. do wyłącznego korzystania z budynku mieszkalnego usytuowanego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w [...]. Postanowieniem z dnia 24 października 2023 r. sygn. II SA/Rz 1736/23 WSA w Rzeszowie umorzył postępowanie sądowe ze skargi J. K. na w/w postanowienie SKO, z uwagi na cofnięcie wniesionej pierwotnie skargi. Po ponownym przeanalizowaniu dokumentacji Burmistrz [...] postanowieniem z dnia 16 maja 2024r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego - zgodnie z art. 234 ust. 5 ustawy Prawo wodne, z uwagi na upływ 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że ustalony stan faktyczny znany jest Skarżącej od ponad 18 lat. Na etapie wniosku z 9 marca 2023 r. Skarżąca poinformowała organ, że stan zalewania jej posesji trwa od chwili modernizacji drogi gminnej nr [...] wykonanej w roku 2002. W związku z powyższym ww. wniosek jest bezskuteczny i tym samym nie pozwala na wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom stosownie do art. 234 ust. 5 Prawa wodnego. Zażalenie na przedmiotowe postanowienie, z zachowaniem ustawowego terminu, wniosła J. K. zarzucając krzywdzące działanie organu I instancji oraz wskazując na zalewanie jej budynku i studni od wielu lat. Pismo zawierające poparcie stanowiska Skarżącej wniosła ponadto E. K. - z uwagi na brak dowodu doręczenia stronie spornego postanowienia uznano, iż dochowała terminu do wniesienia zażalenia. W wyniku rozpoznania zażalenia Skarżącej i E. K., SKO postanowieniem z 3 lipca 2024 r. nr SKO.4171/46/2024, działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 i art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm. – dalej K.p.a.) oraz art. 234 ust 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1458 – dalej: p.w.) uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem SKO wynik postępowania prowadzonego w oparciu o art. 234 ust. 3 p.w. doprowadzić ma do nakazania właścicielowi gruntu dokonania odpowiednich czynności bądź też do odmowy wydania wobec właściciela gruntu nakazu przewidzianego w przywołanym unormowaniu. Mając na uwadze brzmienie art. 234 ust. 5 p.w. Kolegium wskazało, że prawidłowa wykładnia przywołanej regulacji ustawowej prowadzi do wniosku, że zawartą w nim normę należy odczytywać jako konieczność wykazania, a przynajmniej uprawdopodobnienia, że zmiana stanu wód na gruncie sąsiednim powoduje szkody na gruncie wnioskującego o wszczęcie postępowania, a on sam o tym fakcie ma wiedzę przez okres nie przekraczający 5 lat. Przywołany przepis, w istocie będąc regulacją procesową, zawiera w sobie termin o charakterze prekluzyjnym, którego przekroczenie wywołuje skutek w postaci braku możliwości wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie, organ I instancji uznał, iż przepis ten znajduje zastosowanie w stosunku do przedmiotowej sprawy, wszczętej z wniosku Skarżącej z dnia 9 marca 2023 r. We wskazanym wniosku strona wskazuje na zalewanie jej posesji wodą spływającą z drogi gminnej, która to sytuacja trwa od kilkunastu lat i nic w sprawie się nie dzieje. SKO wskazało, że wątpliwości budzi kwestia czy sprawa naruszenia stosunków wodnych, zakończona decyzją Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia 5 maja 2008 r., której nieważność stwierdziło SKO decyzją własną z 14 października 2008 r. nr [...], została zakończona ostateczną decyzją, która weszła do obrotu prawnego. Kolegium nadmieniło, że w załączonych aktach sprawy brak jest dokumentów na potwierdzenie, że sprawa została ostatecznie załatwiona. Wskazało, że w sytuacji braku wydania ostatecznej decyzji we wskazanej wyżej sprawie organ I instancji winien zakończyć ją merytorycznym rozstrzygnięciem. SKO zaznaczyło też. że wniosek Skarżącej z 2023 r. odbiega od przedmiotu rozstrzygania - unieważnionej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 5 maja 2008 r. Konkludując organ odwoławczy podkreślił, że dokładne ustalenie powyższych okoliczności jest istotne dla ustalenia czy faktycznie istniejący stan naruszenia stosunków wodnych w obecnym stanie istnieje od ponad 5 lat, czy zostały wykonane jakieś urządzenia zapobiegające szkodom na skutek innych wydanych w sprawie naruszenia stosunków wodnych a dotyczących działki nr [...]. W skardze na powyższe postanowienie, Skarżąca podniosła, że ogromną szkodą dla niej jest, że przez tyle lat Urząd Gminy w [...] łamiąc prawo wodne, nie zrobił nic, aby zabezpieczyć ją przed dalszymi szkodami. W treści skargi Skarżąca szeroko opisała ostatnie zalanie i jego skutki. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Na rozprawie w dniu 5 grudnia 2024 r. Skarżąca oświadczyła, że SKO wydało postanowienie, które ją satysfakcjonuje. Nie była jednak w stanie stwierdzić czy podtrzymuje czy też cofa wniesioną skargę. Powtarzała, że problem w sprawie sprowadza się do tego, aby Gmina [...] uwzględniła żądanie z zakresu stosunków wodnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 P.p.s.a. W wyniku takiej kontroli zaskarżone postanowienie może zostać uchylone tylko w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.). W tak zakreślonych granicach kontroli sądowej, skargę wniesioną w przedmiotowej sprawie należało oddalić, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Kontroli Sądu poddane zostało postanowienie SKO z 3 lipca 2024r. uchylające postanowienie organu I instancji z dnia 16 maja 2024r., wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, w sprawie naruszenia stanu wody na gruncie i przekazujące tę sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z treści zaskarżonego postanowienia wynika, że w ocenie organu odwoławczego, stan faktyczny przedmiotowej sprawy nie został wystarczająco wnikliwie wyjaśniony i konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu zgromadzenia dokumentów ewentualnie w celu poczynienia dodatkowych działań w sprawie. Wątpliwości organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie wzbudziła kwestia ostatecznego zakończenia sprawy, w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych. Z akt sprawy nie wynika bowiem czy sprawa zakończona decyzją Wójta Gminy [...] z 5 maja 2008 r. przedmiocie naruszenia stosunków wodnych - której nieważność stwierdził organ odwoławczy decyzją z 14 października 2008 r. - została ostatecznie zakończona decyzją, która weszła do obrotu prawnego. W załączonych bowiem do akt sprawy dokumentach nie było potwierdzenia, że sprawa ta została ostatecznie załatwiona. W ocenie organu odwoławczego, w razie braku ostatecznej decyzji we wskazanej kwestii, organ I instancji winien zakończyć ją merytorycznym rozstrzygnięciem. Organ odwoławczy zauważył też, że wniosek Skarżącej odbiega od przedmiotu decyzji organu I instancji z 5 maja 2008r., co jest z kolei istotne w kontekście ustalenia czy faktycznie istniejący obecnie stan naruszenia stosunków wodnych istnieje w niezmienionym stanie od 5 lat oraz czy zostały wykonane jakieś urządzenia zapobiegające szkodom, na skutek innych decyzji administracyjnych, wydanych w sprawie naruszenia stosunków wodnych. Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia w tym stanie faktycznym, należy podkreślić, że orzeczenie kasatoryjne organu II instancji zostało oparte na podstawie określonej w art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do postanowień. Stwierdzenie: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego, w całości lub w znacznej części, uniemożliwiającym organowi odwoławczemu rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem piśmiennictwa i judykatury wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, uwarunkowane jest prawidłowym przeprowadzeniem postępowania dowodowego w sprawie. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to, że organ administracyjny prowadzący postępowanie jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz podjąć wszelkie starania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania decyzji zgodnej z prawem. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i ocenionego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako niezbędnego warunku wydania decyzji o przekonywującej treści (art. 7 K.p.a.). Skoro ustalenia faktyczne dokonane w sprawie nie pozwalają na stwierdzenie ich kompletności, nie jest możliwe rozstrzygnięcie sprawy bez poczynienia dodatkowych ustaleń. Reasumując, w ocenie Sądu, organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie w pełni prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a., gdyż z uwagi na stwierdzone braki w dotychczasowych ustaleniach faktycznych, dotyczące istotnej części postępowania oraz konieczność uzupełnienia tego postępowania w znacznej części, zasadnym było przekazanie sprawy do ponownego postępowania przed organem I instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i jest zgodne z interesem Skarżącej. Sprawa zostanie bowiem jeszcze raz szczegółowo rozpatrzona według szczegółowych wskazówek sformułowanych przez organ odwoławczy. W tym stanie sprawy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.