II SA/Rz 11/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi K. K. i P. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących K. K. i P. K. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 11/12 Uzasadnienie Przedmiotem skargi K. K. i P. K. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] i nakazująca W. H. i B. H. doprowadzenie robót budowlanych związanych z wykonaniem otworu okiennego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działce nr 957/2 obr. [...] w R. do stanu zgodnego z prawem, poprzez zabezpieczenie balustradą do wysokości 0,85m od poziomu posadzki, okna wykonanego na poziomie spocznika klatki schodowej pomiędzy parterem, a piętrem w ścianie zewnętrznej tego budynku jednorodzinnego od strony działki nr 954/2, do dnia 31 marca 2012r. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Z akt sprawy i uzasadnienia decyzji wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził na wniosek K. K. kontrolę legalności przeprowadzonych robót budowlanych w budynku przy ul. G. w R. podczas której ustalono, iż w w.w. budynku wykonano otwór i zamontowano drzwi balkonowe w ścianie budynku od strony rozebranego tarasu . Montaż drzwi balkonowych wykonano na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych dokonanego w organie administracji architektoniczno-budowlanej w dniu 28 maja 2008 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał W. H. i B. H. zamurować otwór w ścianie budynku na parterze z lewej strony od strony działki nr 954/2 obr. [...] przy ul. G. w R. materiałem spełniającym wymagania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690), zwanego dalej rozporządzeniem, w terminie do 31 maja 2010 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przedmiotem postępowania jest otwór okienny, bowiem drzwi balkonowe zostały zamontowane na podstawie zgłoszenia z dnia 28 maja 2008 r. właściwemu organowi. Budynek w którym wykonano sporny otwór, powstał w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia 29 stycznia 1965r. Otwór powstał w czasie rozbudowy budynku o kotłownię i ganek wejściowy, której inwestorem była K. K. Rozbudowa miała na celu przystosowanie budynku do jego użytkowania jako budynku z dwoma lokalami użytkowymi. W trakcie rozbiórki dobudowanej części i przywrócenia stanu przed rozbudową, na mocy decyzji z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], otwór został zamurowany, a następnie ponownie wykonany w roku 2009, bez wymaganego prawem pozwolenia. Ściana zewnętrzna budynku, w której znajduje się otwór, zlokalizowana jest w odległości 2,40 m od granicy, natomiast stosownie do §12 rozporządzenia ściana zewnętrzna budynku zlokalizowana w odległości od granicy działki na odległość mniejszą niż 4m nie powinna posiadać otworów okiennych i drzwiowych. W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że wykonanie otworu stanowi przebudowę budynku i wymaga wdrożenia procedury z art. 50 i 51 ustawy. Stosownie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy zasadnym było zobowiązanie właściciela budynku do wykonania określonych robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli W. H. i B. H. Wskazali w nim, że po zakończeniu budowy w oparciu o pozwolenie na budowę budynek był modernizowany. Jego ostateczny kształt zawiera inwentaryzacja z 1998r. Wskazali, że powstały otwór stanowi jedynie doświetlenie klatki schodowej, ponieważ otwór okienny od strony północnej wykonany zgodnie z pozwoleniem został zamurowany w czasie rozbudowy budynku. Zarzucili organowi niewystarczające zebranie materiału dowodowego. W wyniku rozpoznania odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r., nr [...] uchylił wskazaną wyżej decyzję oraz i nakazał W. H. i B. H. zabezpieczenie balustradą do wysokości 0,85 m od poziomu posadzki, okna wykonanego na poziomie spocznika klatki schodowej pomiędzy parterem a piętrem w ścianie zewnętrznej przedmiotowego budynku jednorodzinnego. W wyniku rozpoznania skargi P. K. oraz K. K. na w.w. decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011r., sygn. akt: II SA/Rz 901/10 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że przez określenie "stanu zgodnego z prawem" do jakiego należy doprowadzić wykonane roboty budowlane zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy należy rozumieć stan prawny aktualnie obowiązujący, skoro bezsprzecznie organy ustaliły, że sporny otwór drzwiowy wykonany został samowolnie w 2009 r., zaś pozwolenie na budowę otworów okiennych w tych miejscach nie przewidywało. Z uwagi na fakt, że bezsprzecznym również jest to, że odległość od ściany, w której wykonano otwór drzwiowy wynosi 2,40 m od działki sąsiedniej, organ winien dokonać oceny samowolnie dokonanego otworu drzwiowego pod kątem zgodności z przepisami rozporządzenia, mając na uwadze treść § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Sąd nie podzielił stanowiska organów, że skoro wcześniej obowiązujące przepisy dopuszczały zmniejszenie odległości budynku z otworami drzwiowymi od granicy działki to brak jest uzasadnienia dla przestrzegania obecnie obowiązujących norm. Stanowisko organu, że w linii prostopadłej do otworu nie ma żadnego budynku dla uzasadnienia zapadłego rozstrzygnięcia zdaniem Sądu nie jest słuszne. Sąd wskazał na konstytucyjną zasadę równego traktowania obywateli wobec prawa - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, której wyrazem jest również art. 7 k.p.a. wymagający badania każdej sprawy administracyjnej w aspekcie zachowania słusznego interesu obywateli tj. równego traktowania, w tym również wyważenia interesów właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości. Sąd wskazał na uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego do z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt P 11/00 z którego wynika, że uchylenie normy uzależniającej wydanie pozwolenia na budowę od zgody właścicieli, dopuszcza stosowanie tzw. prawa sąsiedzkiego, zaś w wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2001r., OSA 4/01 wyrażony został pogląd, że właściwą podstawę prawną do dokonania możliwości wydania pozwolenia na budowę będzie stanowić przepis art. 5 ust. 1 pkt. 6 Prawa budowlanego. Oznacza to, że organ orzekając w sprawie z dziedziny prawa administracyjnego materialnego winien również zapewnić ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym również właścicieli sąsiedniej nieruchomości w świetle przepisów art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego i wyważyć interesy obu stron . Tego wymogu w rozpoznawanej sprawie nie spełniało lakoniczne stwierdzenie mijankowego usytuowania budynków oraz braku zagrożenia dla działki sąsiedniej. Nadto przepis art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy nakłada na organ wydający również termin wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem podczas gdy, zaskarżona decyzja takiego terminu nie zawierała. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją organ II instancji orzekł, jak wskazano na wstępie. Organ ustalił, że wykonanie przedmiotowego otworu okiennego bez pozwolenie na budowę w 2009r. obliguje organ do zastosowania przepisów art. 50 i 51 ustawy. Organ ustalił, że w ścianie przedmiotowego budynku od strony działki nr 954/2 znajdowały się otwory okienne od czasu budowy realizowanej ok. 1966 r. na podstawie pozwolenia na budowę z 29 stycznia 1965r. Ocena usytuowania omawianego budynku w świetle przepisów techniczno – budowlanych obowiązujących w okresie udzielenia pozwolenia na budowę i jego realizacji zawartych w Rozporządzeniu Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Architektury i Urbanistyki z dnia 21 lipca 1961r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego dowodzi, że zgodnie z treścią § 20 w.w. rozporządzenia ściana zachodnia tego budynku w dacie jego budowy mogła posiadać otwory okienne od strony zachodniej, tj. od strony działki nr 954/2 ponieważ odległości od budynku mieszkalnego na działce nr 957/3 i budynku na działce 954/2 jest zgodna z wymogami tych przepisów. Przedmiotowy otwór okienny w ścianie klatki schodowej został zrealizowany w okresie obowiązywania przepisów techniczno budowlanych zawartych w rozporządzeniu. Treść § 12 ust. 1 tego rozporządzenia reguluje zasady sytuowania budynków względem granic działki budowlanej, w zależności od tego czy w ścianie budynku zwróconej w stronę granicy przewidziano otwory okienne lub drzwiowe i wtedy wynosi ona 4 m, a jeżeli nie przewidziano takich otworów – 3 m. Odległość rozpatrywanego okna od granicy działki sąsiedniej wynosi 2, 40 m, czyli nie spełnia aktualnie obowiązujących wymogów z § 12 rozporządzenia, jednakże inwestor nie naruszył przepisów obowiązujących w dacie ich realizacji w rozpatrywanym przypadku w trakcie i w ramach wykonania spornego otworu okiennego nie usytuował ściany budynku z otworem okiennym w odległości 2, 40 m, bowiem ściana ta posiada kilka otworów okiennych i istnieje tam od kilku lat. Fakt, że obowiązujące wcześniej przepisy dopuszczały zmniejszenie odległości budynku z otworami okiennymi lub drzwiowymi od granicy działki nie stanowi uzasadnienia dla otworu wykonanego w 2009r., nie stanowi także przesłanki do orzeczenia o jego rozbiórce, a jego wykonanie wymaga oceny z uwzględnieniem aktualnie obowiązujących norm prawnych. W takim stanie faktycznym nie można uzależnić rozstrzygnięcia od warunków technicznych określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sytuacji, gdy ściana z otworami okiennymi wybudowana w okres obowiązywania rozporządzenia z 21 lipca 1961r. i nie naruszała powyższych przepisów. Stosując się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2011r., sygn. II SA/Rz 901/10 uwzględniając konstytucyjny obowiązek równego traktowania interesów stron wobec prawa organ stwierdził, że wykonanie tego otworu nie naruszyło uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy, nie koliduje z zabudową znajdującą się na działce nr 954/2 i nie stanowi bezpośredniego zagrożenia dla istniejących budynków na działce sąsiedniej, gdyż budynek mieszkalny znajduje się w innym rejonie tej działki i w znacznym oddaleniu od otworu okiennego, natomiast najbliżej położony budynek gospodarczy usytuowany jest mijankowo. Ściana zachodnia budynku w wyniku wykonania dodatkowego otworu okiennego nie zmieniła charakteru i parametrów istotnych w świetle przepisów dotyczących sytuowania budynków i przepisów przeciwpożarowych oraz w zakresie usytuowania przyszłej zabudowy na działce 954/2. Nie narusza też zasad wynikających z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego dotyczących korzystania z praw własności obligujących do powstrzymania się od działań, które by zakłócały korzystanie nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Rozpatrywany otwór powstał w miejsce istniejącego wcześniej w tym samym miejscu podobnego otworu wykonanego w latach wcześniejszych w ramach modernizacji i rozbudowy obiektu (w celu jego przystosowania do użytkowania 2 odrębnych lokali mieszkalnych), a następnie zamurowanego w 2008r. przez K. K. w oparciu o pozwolenie z dnia [...] marca 2008r., nr [...], dotyczące rozbiórki części rozbudowanej i przywrócenia stanu przed rozbudową. Zamurowanie w.w. otworu mimo, że nie było wyszczególnione w sentencji zostało wyszczególnione w części graficznej projektu budowlanego. Stąd brak podstaw do stwierdzenia, że otwór został zamurowany nielegalnie, na co wskazują państwo H. Otwór okienny służy obecnie naturalnemu doświetleniu klatki schodowej budynku, co wcześniej zapewniał otwór okienny następnie zamurowany w związku z dobudową kotłowni oraz tarasu. Mimo, że w wykonanym samowolnie w 2009r. otworze w ścianie zachodniej budynku mieszkalnego na działce 957/2 zamontowane zostały drzwi balkonowe otwór ten pełni funkcję otworu okiennego, gdyż znajduje się na poziomie spocznika klatki schodowej, na wys. 1,9 m od terenu i nie można mu przypisać funkcji drzwi balkonowych czy wejściowych. Zlokalizowany jest w części budynku przeznaczonej do komunikacji i ruchu, co wiąże się z zagrożeniem bezpieczeństwa ludzi, zwłaszcza przy zamontowaniu skrzydła otwieranego ze szkłem zwykłym. Naruszenie przepisów dotyczących minimalnej wysokości podokienników - § 301 ust.1 rozporządzenia obliguje organ do podjęcia działań mających na celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – nałożenia obowiązku zabezpieczenia otworu okiennego w sposób określony w decyzji, zgodnie z § 301 ust. 3 rozporządzenia. W skardze na powyższą decyzję K. K. i P. K. wskazali, że zaskarżona decyzja nie różni się od decyzji wydanej uprzednio. Podnieśli, że ich zdaniem naruszone zostały przepisy prawa budowlanego, gdyż w przedmiotowej sprawie odległości od budynku od granicy ma wynosić 4 m lub 3 m w braku otworów okiennych, jest ona więc w przedmiotowej sprawie za mała. Zarzucili brak ochrony interesów osób trzecich oraz przepisanie treści decyzji wcześniejszej. Wskazali na konflikt sąsiedzki z Państwem H. Zdaniem skarżących otwór został wybity bez pozwolenia przez Państwa H., zaprzeczyli jakoby w sprawie dokonano jakiegokolwiek zgłoszenia wykonanych robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli natomiast wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie to tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. W trakcie kontroli budynku jednorodzinnego nr [...] na działce nr 957/2 obr [...] przy ul. G. w R. stwierdzono wykonanie otworu okiennego w ścianie budynku od strony działki nr 954/2. W toku postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji ustalił, że w 2009 r. nastąpiło wykonanie w budynku jednorodzinnym Państwa H. otworu okiennego. Inwestorem tych robót jest B. H. zaś właścicielami budynku są W. H. i B. H. Zarówno organ pierwszej i drugiej instancji są zgodni, że ściana z otworem znajduje się w odległości 2,4 m od granicy działki nr 954/2 w obr. [...]. Tym samym, według organów zostały naruszone przepisy regulujące usytuowanie ściany budynku z otworami drzwiowymi lub okiennymi. Jednakże według organu wyższego stopnia wydanie przez organ pierwszej instancji nakazu zamurowania otworu okiennego nie znajduje uzasadnienia. Wskazany organ nie uwzględnił oceny prawnej wyrażonej w tej sprawie w wyroku WSA z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 901/10. W przytoczonym wyroku zaprezentowano następujące stanowisko: Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz 690 ze zm.) minimalna odległość od granicy budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w kierunku granicy wynosi 4 metry, zaś kolejne przepisy pozwalają na zmniejszenie tej odległości pod warunkiem ściany bez otworów. W swym rozstrzygnięciu wówczas Sąd nie podzielił stanowiska organu, że skoro wcześniej obowiązujące przepisy dopuszczały zmniejszenie odległości budynku z otworami drzwiowymi od granicy działki to brak jest uzasadnienia dla przestrzegania obecnie obwiązujących przepisów. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w swej decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], nie uwzględnił tej oceny skoro stwierdza, że sam fakt samowolnego wykonania otworu okiennego lub drzwiowego bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na wykonanie takich robót, nie przesądza o konieczności jego zamurowania. W kolejnym zdaniu organ stwierdza, że do wydania takiego rozstrzygnięcia organ byłby uprawniony wyłącznie w przypadku stwierdzenia naruszenia porządku prawnego w takim stopniu i zakresie, który uniemożliwia zalegalizowanie istniejącego stanu, lub doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Według Sądu Organ błędnie zawęża zakazy wynikające z treści § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz 690 ze zm.) do sytuowania budynku w określonej odległości od granicy działki sąsiedniej. Znaczenie tego przepisu jest według Sądu szersze. Zawarty w § 12 ust. 1 pkt 1 w/w rozporządzenia zakaz dotyczy nie tylko sytuowania budynków ale także wykonywania w istniejących budynkach otworów drzwiowych lub okiennych. Innymi słowy, jeżeli budynek został legalnie wybudowany (tj. zgodnie z wówczas obowiązującymi regulacjami), to wykonanie w nim otworów z naruszeniem minimalnych odległości od granicy działki sąsiedniej aktualizuje dla organu nadzoru budowlanego obowiązek skorzystania z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W świetle regulacji art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Sąd w tym miejscu podkreśla - stan zgody z prawem to stan odpowiadający przepisom obowiązującym na chwilę wykonywania otworów nie zaś wykonywania ściany budynku. Stan zgodny z prawem określa w niniejszej sprawie treść § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz 690 ze zm.). Z tej przyczyny wymaga akceptacji stanowisko organu pierwszej instancji, iż usytuowanie otworu w ścianie przedmiotowego budynku jest niedopuszczalne zaś na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynku niezbędne było pozwolenie na budowę, którego inwestor nie posiadał. W zakresie, w jakim skarżący zarzucają organom naruszenie przepisów ustalających minimalną odległość ściany budynku z otworami od granicy działki znajdują potwierdzenie zarzuty skargi. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpatrując sprawę powinien stosownie do art. 153 P.p.s.a. kierować się oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 901/10 oraz w niniejszym orzeczeniu. Stosownie do tej oceny należy wydać decyzję nakazującą inwestorom doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w czasie wykonywania tych robót, czyli do stanu prawnego obowiązującego w 2009 r. Z powyższych przyczyn orzeczono o uchyleniu decyzji organu odwoławczego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.