II SA/Rz 11/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. W. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 11/14 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi J. W. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę M. P na inwestycję polegającą na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego oraz budowie budynku gospodarczego z poddaszem użytkowym na działce nr ewid. 439 w W. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że M. P. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji pn. rozbudowa, przebudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego oraz budowa budynku gospodarczego z poddaszem użytkowym na działce nr ewid. 439 w W. Po jego rozpatrzeniu decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ podał, że inwestor złożył oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z warunkami technicznymi oraz ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2013r. ([...]) o warunkach zabudowy. Przedłożona dokumentacja jest kompletna, strony projektu opieczętowane, stanowią integralną część i podstawę do wydania pozwolenia na budowę. Odwołanie od tej decyzji złożył J. W. wnioskując o jej uchylenie. Powołując się na art. 32 ust. 4a, art. 28 ust. 1 i art. 41 ustawy Prawo budowlane, podał, że z końcem ubiegłego roku, przed wydaniem decyzji wykonano pomiary geodezyjne, niwelację terenu oraz płytę fundamentową budynku gospodarczego. Podniósł, że o powyższych okolicznościach oraz o zakazie ich wykonywania na terenach parków krajobrazowych informował Starostwo. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2013 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Motywując swe stanowisko podał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, obiekt budowlany musi spełniać określone w przepisach wymagania. Przy czym istotne znaczenie dla wydania pozwolenia na budowę ma art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 tego przepisu oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda zaznaczył także, że oceny spornych interesów stron należy dokonać w aspekcie poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich tj. realizacji inwestycji w sposób nienaruszający uzasadnionych interesów właściciela działki sąsiedniej, ale z zachowaniem uprawnień inwestora. Taka ocena następuje na podstawie przepisów ustawy Prawo budowalne – art. 32 ust. 1 i art. 35 ust. 1 oraz przepisów wykonawczych tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm. – zwane dalej "rozporządzeniem"). Wojewoda podał, że decyzja organu I instancji nie narusza prawa. Do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor dołączył projekt budowlany, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowle oraz ostateczną decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2013 r. o warunkach zabudowy. Organ stwierdził, że projekt budowalny spełnia warunki określone ww. decyzją Wójta, zarówno w odniesieniu do budynku mieszkalnego jak i gospodarczego w części dotyczącej ich powierzchni zabudowy, wysokości, nachylenia połaci dachowych. Usytuowanie obu budynków od granicy z działką sąsiednią jest zgodne z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, który określa minimalne odległości od granic działki budowlanej. Powyższe oznacza, że projekt zagospodarowania działki jest zgodny z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Wojewoda stwierdził także, że projekt budowlany jest kompletny, posiada informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, opinię geotechniczną i wykonany został przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się stosownym zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Spełnione zostały warunki określone art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlanego i z tej przyczyny organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Wojewoda wyjaśnił, że analizy akt sprawy prowadzi do wniosku, że inwestor wykonał "płytę fundamentową" budynku gospodarczego na podstawie zgłoszenia z dnia [...] sierpnia 2012 r., do którego Starosta nie wniósł sprzeciwu. Wojewoda zwrócił jednocześnie uwagę, że z projektu zagospodarowania działki nr 439 wynika, że inwestor zrezygnował z realizacji budynku gospodarczego w oparciu o dokonane zgłoszenie. W ocenie organu brak jest przeszkód do kontynuacji planowanej budowy budynku gospodarczego na podstawie pozwolenia objętego zaskarżoną decyzją, którego lokalizacja częściowo pokrywa się z dotychczas zrealizowanymi robotami budynku wskazanego w zgłoszeniu (wykonana płyta fundamentowa). W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. W. nie precyzując kierunku jej weryfikacji podał, że Wojewoda prowadząc postępowanie wyjaśniające nie dokonał rzetelnej analizy całości dokumentacji. W szczególności nie przedstawił "podstaw prawnych", pozwoleń czy decyzji zezwalających inwestorowi na wykonanie prac ziemnych (niwelacji i zmiany ukształtowania terenu) oraz zmiany stosunków wodnych. Wydając decyzję organ naruszył przepisy rozporządzenia nr [...] z 16 czerwca 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Naruszył także rozporządzenie Ministra Gospodarki w sprawie stref kontrolowanych dla gazociągów, co stwarza stan realnego zagrożenia dla otoczenia w przypadku uszkodzenia gazociągu (teren nad gazociągiem, w rejonie budowy budynku gospodarczego, został obniżony o ponad 0,5 metra). Nie rozpatrzono również sprawy dostępu do wody i nie ustalono jaka jest rzeczywista powierzchnia działki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy Administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd rozpoznający skargę na akt administracyjny (tu decyzja) dokonuje jego oceny mając na uwadze wyłącznie stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia aktu (wydania decyzji), jak i stan sprawy istniejący na ten dzień, a wynikający z akt administracyjnych (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "P.p.s.a."). Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja, została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, jak wynika chociażby z art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409) następuje w drodze decyzji administracyjnej. Wydanie takiej decyzji musi być zatem poprzedzone postępowaniem administracyjnym, które powinno być prowadzone zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a które obligują organy orzekające w sprawie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej rozstrzygnięcia w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy. Wyrażona w art. 7 k.p.a. jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasada prawdy obiektywnej oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie zaś do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zbadać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena dowodów, zgodnie z wymienionym ostatnio przepisem, powinna być oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Obowiązki te obciążają zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy ponownie rozstrzygający sprawę. Należy przy tym podkreślić, że istota postępowania odwoławczego polega nie na ocenie decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz na ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ II instancji. Organ odwoławczy nie powinien sugerować się rozstrzygnięciem organu I instancji, natomiast winien sam przeprowadzić na nowo postępowanie i dopiero wówczas wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy (która winna być przedmiotem jego analizy zgodnie z regułą wyrażoną w art. 7 k.p.a.). Z kolei przepis art. 107 § 3 nakłada na organy administracji publicznej obowiązek uzasadnienia faktycznego – w szczególności zawierającego wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej – i uzasadnienia prawnego (wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa), wydawanych decyzji. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 16.03.1998 r., II SA 96/98 Lex nr 41681). Mając powyższe na względzie, Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego uzasadniającym usunięcie tej decyzji z obrotu prawnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się jedynie do podniesionego przez skarżącego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, polegającego na rozpoczęciu przez inwestora budowy budynku gospodarczego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast w uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy w żadnym stopniu nie odniósł się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu. Skarżący zwracał w nim uwagę na kwestię zakazu wykonywania prac ziemnych na terenach parków krajobrazowych (tu [...] Park Krajobrazowy) i braku "stosownych pozwoleń w tym zakresie", a ponadto zarzucał wykonanie niwelacji terenu przed wydaniem inwestorowi pozwolenia na budowę. Według twierdzeń odwołania niwelacja terenu została również wykonana "nad strefą kontrolowaną (nad rurociągami gazowymi)", a który – zgodnie z wyjaśnieniami skarżącego złożonymi w czasie rozprawy przed Sądem – został wykonany na działce inwestora w latach 1997 – 1998. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sądu, że organ odwoławczy w rzeczywistości pozostawił poza swoimi rozważaniami (pominął) powyższe kwestie. Wskazane powyższej uchybienia postępowania odwoławczego czynią zatem zaskarżoną decyzję wadliwą z punku widzenia rygorów określonych w omówionym wyżej art. 107 § 3 k.p.a. Rozpoznając ponowie sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie, na podstawie art. 7, 77 i 80 w związku z art. 138 k.p.a., w sposób wyczerpujący ustosunkować się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu oraz dokonać rzetelnej analizy i oceny materiałów sprawy. Wyniki dokonanej analizy, a także motywy rozstrzygnięcia winny zostać wyczerpująco wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji czyniąc tym samym zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w sentencji wyroku.