II SA/Rz 11/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skargi B. S. i M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego -skargę oddala- II SA/Rz 11/17 U Z A S A D N I E N I E Wnioskiem z dnia 8 lutego 2016 r. MS zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowo-gospodarczego na działce nr 2410/2 w [...], celem legalizacji samowoli budowlanej podlegającej na budowie takiego obiektu. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone wydaną w postępowaniu odwoławczym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego wniosek inwestora zawierał liczne braki, co wobec faktu objęcia nim inwestycji już zrealizowanej, winno skutkować wezwaniem do uzupełnienia wniosku. Stwierdzenie czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego, w tym możliwości jej usytuowania w granicy z działką sąsiednią, winno natomiast zostać poprzedzone analizą urbanistyczną sporządzoną zgodnie z obowiązującymi przepisami i dokonaniem należytej wykładni pojęcia "działka sąsiednia". W toku ponownego rozpatrywania sprawy, postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", zawiesił postępowanie prowadzone w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uznając, że rozpatrzenie tej sprawy zależy od uprzedniego wydania rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. Uzasadniając zawieszenie postępowania organ podał, że stosując się do wskazań Kolegium, zwrócił się do organu nadzoru budowlanego o sprawdzenie, czy budynki uwzględnione w analizie urbanistyczno – architektonicznej zostały zrealizowane zgodnie z prawem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 1 sierpnia 2016 r. przekazał informację, że przeprowadzi kontrole wskazanych obiektów budowlanych w terminie do połowy 2017 r. Zdaniem Prezydenta oznacza to, że wydanie w opisywanej sprawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy będzie możliwe dopiero po rozstrzygnięciu kwestii legalności obiektów na działkach sąsiednich, a zatem w jego ocenie – zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W zażaleniu na to postanowienie JO RO zakwestionowali stanowisko organu I instancji o konieczności zawieszenia prowadzonego postępowania. Zdaniem stron rozpatrzenie sprawy prowadzonej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie jest uzależnione od zakończenia postępowań prowadzonych przez organ nadzoru budowlanego, których przedmiotem są obiekty budowlane znajdujące się w obszarze analizowanym wyznaczonym w celu przeprowadzenia analizy urbanistycznej. Uzasadnienie kwestionowanego postanowienia potwierdza z kolei, że organ I instancji dokonał nadinterpretacji wskazań zawartych w opisanej wyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, gdyż organ odwoławczy wskazał na możliwość wystąpienia do organów nadzoru budowlanego o udzielenie informacji co do legalności obiektów zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Tym bardziej, że Prezydent Miasta [...] jest organem administracji architektoniczno – budowlanej, a zatem ma wiedzę o wydanych pozwoleniach na budowę bądź przyjętych bez sprzeciwu zgłoszeniach budowy obiektów budowlanych na terenie [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło opisane wyżej postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania i umorzyło postępowanie w sprawie zawieszenia postępowania. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium podało, że w realiach opisywanej sprawy brak jest bezpośredniej zależności pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a wskazanym przez organ I instancji zagadnieniem wstępnym. Brak ustaleń przez organ nadzoru budowlanego nie uniemożliwia wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowach. Tym samym brak było podstaw do uznania, że problematyka, o której wyjaśnienie zwrócił się Prezydent Miasta [...] do organu nadzoru budowlanego stanowi w opisywanej sprawie zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego nie oznacza to, że organ I instancji nie powinien badać kwestii legalności budynków w prowadzonym przez siebie postępowaniu, gdyż wykonując swoje zadania nie może abstrahować od obowiązującego porządku prawnego. W sytuacji powzięcia wątpliwości co do legalności zabudowy winien ustalić czy zabudowa ta została zrealizowana zgodnie z prawem, w tym zwrócić się do właściwych organów o stosowne informacje. Niemniej nie jest uzasadnione wyczekiwanie do czasu, aż organ nadzoru budowlanego przeprowadzi kontrole poszczególnych budynków. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, BS MS wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zdaniem skarżących postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wydanie przez Prezydenta Miasta [...] decyzji ustalającej warunki zabudowy nie wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i w konsekwencji przyjęcie, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie. Ocena legalności zrealizowanych obiektów budowlanych należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego, dlatego w zakresie informacji żądanych przez Prezydenta Miasta [...] winien wypowiedzieć się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...]. Oznacza to z kolei, że kwestie będące przedmiotem oceny organu nadzoru budowlanego mają istotne znaczenie prawne wpływające na treść ewentualnie wydanej decyzji o warunkach zabudowy, a to w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. obligowało do zawieszenia postępowania. Takie z resztą wnioski płyną zdaniem skarżących z wydanej w opisywanej sprawie kasacyjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie takich wad i uchybień nie zawiera, a zatem skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Postanowieniem tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. wydane w sprawie zawieszenia postępowania i umorzyło postępowanie prowadzone w przedmiocie zawieszenia postępowania. Zdaniem Kolegium rozstrzygnięcie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] kwestii legalności budynków ujętych w analizie urbanistycznej sporządzonej w celu ustalenia warunków zabudowy nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (por. W. Dawidowicz, Zarys procesu ..., s. 127-128); (szerzej na ten temat - zob. art. 100). Mówiąc inaczej, treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji (teza druga wyroku NSA z 21 lipca 1992 r. III SA 1041/92). W literaturze stwierdza się także, że rozstrzygnięcie to może dotyczyć uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne, zarówno o charakterze materialnym, jak i procesowym (G.Łaszczyca, Pojęcie zagadnienia wstępnego w kodeksie postępowania administracyjnego, PiP 2002, nr 7, s. 63). W literaturze wypowiedziano także pogląd, że kwestia prejudycjalna ma charakter materialnoprawny, a nie procesowy, skoro w wyniku jej zaistnienia lub ujawnienia się nie może być rozstrzygnięta sprawa administracyjna (W. Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, Sam.Teryt. 2003, nr 10, s. 29). Zdaniem Sądu, stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonym postanowieniu zasługuje na aprobatę. Żaden z przepisów u.p.z.p. nie uzależnia rozstrzygnięcia sprawy ustalenia warunków zabudowy od rozstrzygnięcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego kwestii legalności obiektów budowlanych znajdujących się w wyznaczonym przez organ celem sporządzenia analizy urbanistycznej obszarze analizowanym. Rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazując, że tylko obiekty budowlane zrealizowane legalnie mogą stanowić przedmiot analizy organu, jako że istniejąca lub planowana zabudowa powinna być zgodna z porządkiem prawnym. Nie oznacza to jednak, że analiza wszystkich obiektów budowlanych zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a w konsekwencji rozstrzygnięcie sprawy ustalenia warunków zabudowy, jest możliwe dopiero po dokonaniu rozstrzygnięcia przez organy nadzoru budowlanego, a w szczególności po zakończeniu ewentualnych postępowań legalizacyjnych zainicjowanych wnioskiem organu w odniesieniu do każdego budynku. Organ właściwy w sprawie zagospodarowania przestrzennego nie jest co prawda władny do samodzielnej oceny zgodności istniejącej zabudowy z przepisami ustawy Prawo budowlane, niemniej może wystąpić do organów nadzoru budowlanego o udzielenie informacji odnośnie legalności obiektów budowlanych znajdujących się w obszarze analizowanym. Zalecenie o takiej właśnie treści znalazło się w uzasadnieniu kasacyjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], wobec czego nie sposób uznać za trafne stanowisko Prezydenta Miasta [...], że zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia sprawy legalności obiektów budowlanych przez organ nadzoru budowlanego stanowiło realizację wytycznych organu odwoławczego. Organ I instancji winien wystąpić do właściwego organu nadzoru budowlanego o informację w zakresie wydanych decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub przyjętych bez sprzeciwu zawiadomień o zakończeniu budowy obiektów budowanych znajdujących się w obszarze analizowanym, względnie zwrócić się do innych organów, które dysponują dokumentacją archiwalną potwierdzającą legalność tych obiektów. Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest fakt, że Prezydent Miasta [...] jest również organem administracji architektoniczno – budowlanej I instancji, a zatem dysponuje rejestrami o wydanych decyzjach o pozwoleniu na budowę oraz przyjętych bez sprzeciwu zgłoszeniach zamiaru wykonywania robót budowlanych, w tym budowy obiektów budowlanych, nie wymagających pozwolenia na budowę. Tego rodzaju informacje są wystarczające do przeprowadzenia analizy urbanistycznej, a w konsekwencji do rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W tym stanie rzeczy słusznie organ odwoławczy uznał, że rozpatrzenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia nie jest uzależnione od zakończenia postępowań prowadzonych przez organ nadzoru budowlanego w kwestii legalności obiektów budowlanych znajdujących się w obszarze analizowanym, eliminując zaskarżone rozstrzygnięcie z obrotu prawnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i umarzając postępowanie w sprawie zawieszenia postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniało bowiem zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. obligujące do zawieszenia postępowania, jak również żadne inne okoliczności określone w art. 97 § 1 k.p.a., które stanowiłyby podstawę do zawieszenia postępowania z urzędu. Nie został również złożony w trybie art. 98 k.p.a. wniosek strony o zawieszenie postępowania. W związku z powyższym, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.