II SA/Rz 1101/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2019 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...]. Przedmiotem skargi S.J. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak [...], wydana w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. S.J. wnioskiem z dnia 25 lipca 2019 roku zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M.J., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Do tego wniosku załączono orzeczenie o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] lipca 2019 roku, z którego wynika m.in., iż nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności u M.J. Jednocześnie wnioskodawca oświadczył, że od dnia 1 czerwca 2019 roku zaprzestał prowadzenia posiadanego gospodarstwa rolnego. Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak [...], orzekł o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu tej decyzji organ powołał się na stosowne przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym art. 17 ust. 1b tej ustawy. Podkreślono, że do dnia wydania decyzji wnioskodawca nie dostarczył dokumentów potwierdzających fakt, że niepełnosprawność jego matki M.J. powstała nie później niż do ukończenia osiemnastego roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednakże nie później niż do ukończenia 25. roku. W ocenie organu strona nie spełnia przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała wcześniej niż do ukończenia osiemnastego roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej do ukończenia 25. roku życia. Decyzję organu I instancji zaskarżył do SKO w [...] S.J., zarzucając decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wydanie decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Powołano się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 roku o sygn. K. 38/13. Podkreślono także, iż matka ze względu na zły i pogarszający się stan zdrowia wymaga stałej opieki ze strony odwołującego się. Strona zaznaczyła, że mieszka z matką i opiekuje się nią przez 24 godziny na dobę, a leczenie jest bardzo drogie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną do Sądu decyzją postanowiło utrzymać w mocy decyzję organu I instancji - Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalono, iż organ I instancji odmowę przyznania wnioskowanego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oparł na fakcie braku możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki. Z tym stwierdzeniem Kolegium się zgodziło, bowiem nie ulega wątpliwości, że przyznanie odwołującemu wnioskowanego świadczenia naruszałoby art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium podkreśliło, iż decyzja o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie posiada charakteru uznaniowego, a pozytywne rozstrzygnięcie jest uzależnione od spełnienia przesłanek ustawowych, jakie wynikają z art. 17 ust. 1b o świadczeniach rodzinnych. Podkreślono także, iż przepis art. 17 ust. 1b ustawy był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. K. 38/13, jednakże pomimo podjęcia przez Trybunał powołanego wyroku ten przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych pozostaje w mocy i stanowi przeszkodę dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zarówno SKO jak i Burmistrz Miasta i Gminy [...] są wyłącznie organami administracji stosującym obowiązujące rozwiązania prawne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną wyżej decyzję Kolegium Skarżący podniósł, że nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem i uważa je za krzywdzące. Strona wskazała, że decyzja ta została wydana z naruszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał uznał za niekonstytucyjną normę prawną wyrażoną w art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skarżący podał, że opiekuje się mamą, która legitymuje się orzeczeniem z dnia [...] lipca 2019 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzeczeniu tym stwierdzono, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się na dzień 12 czerwca 2019 r. Strona wyjaśniła, że mama choruje od wielu lat, jednak dopiero od czerwca 2019 r. starała się po raz pierwszy o wydanie orzeczenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga jako zasadna, została przez Sąd uwzględniona. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem kontroli Sądu skarżąca strona uczyniła decyzję Organu wydaną w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką – M.J. - legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. SKO podzieliło stanowisko Organu pierwszej instancji o konieczności odmowy przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia, ze względu na brak możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności. Decyzję negatywną dla skarżącego oparto na regulacji art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.; zwana dalej u.ś.r.). SKO podkreśliło, że powyższa norma prawna nadal obowiązuje i stanowi przeszkodę do przyznania wnioskowanego świadczenia, zaś organy administracji prawa nie tworzą, lecz mają za zadanie je w praktyce stosować. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącej. Warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, co wynika wprost z treści art. 17 ust. 1b ustawy. Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r. poz. 1443), do którego nawiązuje treść skargi orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skoro w wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać. Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104). Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutkiem tego wyroku jest zmiana obszaru zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", PiP nr 10/2008). Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela. Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b ustawy nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem ww. orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku. Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy - art. 17 ust. 1b - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 K.p.a., organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Zarówno treść uzasadnienia wyroku, a tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84). Trybunał, po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8, iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja). Natomiast w akapicie czwartym punktu 8 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy - "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki". Cytowany fragment potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8 uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa. Reasumując, skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta bowiem w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b ustawy, w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany. W świetle poczynionych rozważań nie można uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmieniał sytuacji prawnej strony (na co wskazywano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji). Przeciwnie, wynika z niego, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. W niniejszej sprawie organy obu instancji z tego obowiązku się nie wywiązały. Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Zaistniała zatem podstawa do uwzględnienia skargi, bowiem przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela linię orzeczniczą sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i stwierdzają o konieczności uchylenia decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 923/16 oraz wyrok z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt IOSK 1578/16 czy też wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 623/15 czy wyroki WSA w Gdańsku z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 51/17 i z dnia 11 października 2018 r., sygn. III SA/Gd 651/18). Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią wykładnię art. 17 ustawy przedstawioną powyżej. Organy dokonają oceny wniosku skarżącego w celu stwierdzenia, czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy uwzględnieniu zakresu, w jakim przepis ten został uznany za niekonstytucyjny na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, gdyż naruszają przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania przed WSA nie orzekano ze względu na ich brak.