II SA/Rz 1103/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 1103/19 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] marca 2019 r. BD zwróciła się do Burmistrza Miasta [...] o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad ojcem – FL. Do wniosku dołączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], zaliczające FL do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności do dnia 30 kwietnia 2019 r. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu powołał się na wymienione na wstępie orzeczenie, z którego wynika, że niepełnosprawność u ojca wnioskodawczyni istnieje od 73 roku życia. Skoro zatem niepełnosprawność nie powstała przed ukończeniem przez niego 18 roku życia, bądź 25 roku życia w przypadku uczęszczania do szkoły lub szkoły wyżej, to zachodzi negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r.". Ponadto organ podał, że FL pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona – ML nie legitymuje się orzeczeniem o ustaleniu stopnia niepełnosprawności. Tym samym zachodzi również negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. BD wniosła odwołanie od tej decyzji argumentując, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Odwołująca wskazała na orzecznictwo sądów administracyjnych, które w jej ocenie nie budzi wątpliwości, że organ rozpatrując aktualnie wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego winien pominąć negatywną przesłankę daty powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki. Odnosząc się natomiast do drugiej ze wskazanych przez organ I instancji negatywnych przesłanek podniosła, że ML ze względu na swój stan zdrowia i wiek, nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym mężem. Okoliczność ta została potwierdzona przedłożonym do akt zaświadczeniem lekarskim, które jednak zostało zignorowane przez Burmistrza. W ocenie odwołującej, organy kierując się wykładnią celowościową przepisów, winny przyznać jej wnioskowane świadczenie. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Podzielając w całości stanowisko organu I instancji, organ odwoławczy wskazał, że wobec powstania niepełnosprawności u ojca BD w 73 roku życia oraz pozostawania w związku małżeńskim, brak było podstaw prawnych do uwzględnienia zgłoszonego żądania. W myśl zasady określonej w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa. Skoro decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego nie ma charakteru uznaniowego, to uwzględnienie wniosku skarżącej stanowiłoby naruszenie art. 17 ust. 1b pkt 1 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podało, że mimo wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, norma prawna wyrażona w art. 17 ust. 1b pkt 1 u.ś.r. nadal pozostaje w mocy i stanowi przeszkodę dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, BD wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Powtarzając argumentację sformułowaną w odwołaniu podniosła, że opiekuje się stale chorym ojcem, którego stan zdrowia uniemożliwia samodzielne funkcjonowanie. Jej matka, z uwagi na wiek – 72 lata, nie jest w stanie samodzielnie sprawować opieki nad FL. Podała, że jest jedyną osobą, która realnie może sprawować opiekę nad niepełnosprawnym ojcem. Wskazując na orzecznictwo judykatury skarżąca podniosła, że wobec wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2014 r. K 38/13, rozstrzygające sprawę organy winny pominąć niekonstytucyjny przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), kontrola działalności administracji obejmuje badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325)– zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienie skargi, skutkujące w przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia – ich uchyleniem, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - albo skutkujące stwierdzeniem nieważności takiej decyzji lub postanowienia, jeśli zachodzą przyczyny przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Takie poważne uchybienia w postępowaniu przed organem II instancji, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd stwierdził w niniejszej sprawie, stąd też uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło z innych przyczyn niż podniesione w skardze. W dniu wydania zaskarżonej decyzji, tj. [...] lipca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w tym samym składzie co w niniejszej sprawie, rozpatrywało również odwołanie BD od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]. Decyzją tą Burmistrz odmówił przyznania BD prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu ojcem – FL. Z przesłanych Sądowi akt administracyjnych sprawy wynika, że organ I instancji prowadził postępowanie zakończone wydaniem decyzji z [...] maja 2019 r. na wniosek skarżącej złożony [...] maja 2019 r., do którego dołączyła ona nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w [...] w dniu [...] maja 2019 r. nr [...], zaliczające FL do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności "na stałe". Treść obu decyzji Burmistrza Miasta [...] – z dnia [...] maja 2019 r. i z dnia [...] maja 2019 r. nie postawia wątpliwości co do tego, że dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego podmiotu. Bezsporne jest także, że decyzja z 29 maja 2019 r. zapadła, kiedy została już wydana decyzja organu I instancji (9 maja 2019 r.), ale nie była ona jeszcze ostateczna. Należy podkreślić, że z powagi rzeczy osadzonej – "res iudicata" korzystają decyzje ostateczne, a zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stwierdza się nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. W przypadku zatem wydania 2 tożsamych decyzji, od których złożone zostały odwołania, to organ II instancji "wyznacza" niejako decyzję, która będzie korzystała z powagi rzeczy osądzonej poprzez fakt, że rozpatruje najpierw odwołanie od tej właśnie decyzji i wydaje własne rozstrzygnięcie w sprawie, mające walor ostateczności. Jeżeli organ odwoławczy rozpoznaje sprawę merytorycznie i wydaje decyzję ostateczną w stosunku do odwołania od jednej decyzji, a następnie czyni to w stosunku do odwołania od drugiej decyzji , to powoduje w ten sposób, że decyzja podjęta później, będąca kolejną decyzja ostateczna w tej samej sprawie, dotknięta jest wadą nieważności (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2011, str. 970). Akta administracyjne sprawy nie dają Sądowi możliwości ustalenia, która z decyzji korzysta z przymiotu "res iudicata", ponieważ obie decyzje organu II instancji zapadły w tej samej dacie – 17 lipca 2019 r., a w aktach brak jest informacji o której godzinie, czy w jakiej kolejności były rozpatrywane na posiedzeniu Kolegium sprawy odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Brak wyjaśnienia tej kwestii i jednoznacznego ustalenia, która z decyzji organu II instancji dotycząca odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej była "pierwsza", a zatem korzysta z przymiotu "res iudicata" i może być przedmiotem kontroli merytorycznej, a która dotknięta jest wadą nieważności, świadczy o naruszeniu przepisów k.p.a. – art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wyznaczających standardy praworządności i obligujących organy do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Z tych przyczyn, uznając, że wyjaśnienie zaprezentowanych powyżej kwestii ma istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzją w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Rozpatrując ponownie odwołanie skarżącej Kolegium związane będzie oceną prawną i wskazaniami wynikającymi z niniejszego wyroku.